权力清单改革调查:有政府将取消事项转给"二政府"

一张清单,背负多少问号

权力清单制度界定了政府的权力边界,将给市场和企业带来更大的发展空间。但因各地情况不同,在权力清单制定流程、涵盖内容等方面差别较大。哪些行政行为应该上权力清单,这张清单怎么列,如何评估,清单外是否还存在权力等,都是基层政府在落实权力清单制度中遇到的具体问题。

哪些行政行为应该上权力清单?各地种类不相同

半月谈记者在基层采访时了解到,由于对哪些权力应当上清单缺乏统一认识,各地制作出来的清单差异较大。虽然普遍将行政职权具体化为若干行政行为种类,如行政处罚、行政强制、行政审批、行政奖励、行政征收等,但行为种类各地并不统一,有的地方分类比较具体,达十余种,有的地方划分种类较少,只有几种。

西南政法大学行政法学院院长谭宗泽告诉记者:“按理说,权力是法定的,各部门各地方差别应不大。但为什么有些地方清理出来的权力事项差别很大呢?这一方面反映出各地对权力清单的内容分类和计算不同,一方面也反映出各地在国家法规之外,设置了一些管理权限,这些管理权限可能有的合理,有的不合理。因此,非常有必要对这些权力进行清理和规范。”

“减少行政审批的效果不佳,很大原因就是底数不清。建立权力清单,就是搞清楚权力家底并向外公布。”上海静安区编办副主任陈波说。

安徽省住建厅厅长侯淅珉表示,对基层政府来说,落实权力清单制度首先要依法依规摸清权力家底。铜陵市在清理中发现,由于制度变迁、机构改革等因素,一些权力可能被相关部门甚至小集体刻意隐瞒并自行掌握,这些处于监督暗区的公共权力极易沦为腐败温床。侯淅珉认为,实施权力清单制度首先要对现有政府部门的权力进行一次大普查,在此基础上对照法律法规和市场要求,列出清单。

“权力清单的制定应该广泛听取社会各方意见,同时应秉持市场决定原则,把宏观调整与行政审批职能严格区分开。”中国(海南)改革发展研究院院长迟福林表示。

谭宗泽说,从国家要求政府出台权力清单的本意来看,应当是对政府权力的规范、制约和监督,因此这部分行政权力应当是对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的行政权力。他认为,政府权力清单应该包括行政审批、行政处罚、行政征收、行政征用、行政强制、行政规划、行政确认、行政裁决、行政给付、行政奖励、行政监督检查及其他行政权力等12个类别。

权力清单怎么列?如何评估不统一

一些编制权力清单的工作人员告诉记者,权力清单的梳理和编制不但需要很强的专业知识,还需要科学的操作方法以及相应的监督措施,如何保障权力清单上所列内容合理、准确,是权力清单制作的一大难题。

西南政法大学副教授唐尧说,近年来全国多个省市展开行政权力清单编制工作,如辽宁、安徽、浙江、湖北等,从已经实施权力清单编制的省市做法来看,主要是由行政机关自行组织、清理,没有将其交由独立的第三方完成。

谭宗泽建议,制作权力清单应按照相关法律标准,特别需要对个别部门以红头文件等非法规形式赋予的行政权力进行重新评估,以确定其合法性,尤其是对公民、法人、社会组织采取限制性的行政权力,一般情况下应当取消。

西南政法大学作为第三方机构介入重庆市级行政权力清单研究,不但从法理层面对行政权力类别进行了梳理,还直接参与部门行政权力清理,对提高政府权力清单的科学性、客观性发挥了重要作用。

江苏省编办主任俞军说,从今年7月起,江苏省审改办经过几上几下,历时3个月时间,最终形成了行政审批事项目录清单和行政权力清单。针对行政审批过程中仍存在的一长四多,即办理时间长、中介多、盖章多、收费多、材料多的现象,省编办正在尝试建立与权力清单相对应的责任清单,确保各部门权责对等。

除了自上而下要求部门主动梳理行政权力外,部分地区探索自下而上的操作模式,以保证权力事项不被疏漏。重庆奉节县委组织部副部长佘春林介绍,为了掌握准确的权力事项,他们采取了三步法:一是基层摸底,向群众了解相关情况,防止部门虚报数据;二是部门梳理,政府工作人员主动梳理行政权力;三是对照核实,结合部门及基层群众意见,对收集的数据进行核实。

权力清单如何执行?须防走向两极端

一些专家表示,各地在执行权力清单过程中可能会出现两种极端:一是借权力清单为名不作为,二是大力发展权力清单外的中介权力。这两种极端不消除,都可能抵消权力清单制度的正向作用。

“权力清单公开后对权力有所限制,用起来不能随心所欲,确实会导致一些人懒政不作为。但对政府行政权力来说,法律规定不让做的做了是违法,该做的不做也是违法。”山西省社科院副院长贾桂梓说。

谭宗泽表示,政府管理服务应当是并重的,职权职责也是并重的。对于政府限制公民、法人和社会组织的法定权力,是法无授权不可为,但是对社会提供服务方面,政府要积极发挥主观能动性,防止以权力清单为名不作为。

除了担心政府懒政外,一些干部建议对清单外的中介评估进行清理。记者在采访中发现,虽然很多地方权力清单“清”了、“短”了,但企业要跑的事情还是很多。其中,一个最大的拦路虎就是大量的评估评审事项。近年来,社会各方面对一些政府部门在实施行政审批过程中,要求企业通过中介机构开展论证、评估、评价、检验、检测、鉴定、报告审查、证明等前置服务过多、过乱问题反映强烈。

山西省介休市常务副市长王宁照说,涉企权力公开了,但部分权力运行中涉及的中介评估如果不能得到有效清理,可能会吞噬涉企权力公开释放的改革红利。建议对涉企权力规定的前提条件和程序作出清查,尤其是中介评估,不合理的应尽快撤销。

还须细化改革措施

权力清单制度的实质是以规范行政权力为目的,进而建立法治政府、有限政府、阳光政府。但在具体实施过程中,出现了“挤牙膏”、“做虚功”式的权力清理,一方面是因为部门利益作祟,另一方面也有政策、法律环境等外部因素制约。当前,亟须细化各项改革措施,用系列制度给政府权力套上“缰绳”,防止在清单内外乱作为、少作为、不作为。