宪法在香港特别行政区应整体、全面、准确适用

宪法在特别行政区的适用是整体的、全面的，同时也应当根据具体情况具体适用。宪法的规定既有原则性、普适性的，也有专门的、特别的条款。原则性的条款应当普遍适用，专门的条款个别适用。例如，有关人民代表大会的条款不能适用于人民法院，我们不会因此认为人民法院仅适用宪法的条款。同样，不能因为特别行政区的人民代表大会没有选举产生特区的政府和法院，就认为特别行政区仅适用部分宪法条款。再如，社会主义是中国宪法的一项基本原则，但是这是就中国整体而言，不能因此认为所有地区、所以机构都只有一个行为准则。再如，中国政府的组织就全国政体而言是以民主集中制原则进行组织的，但是由于中国的地区制度是不对称的：特别行政区的组织原则一般表述为立法与行政互相监督、司法独立，而民族区域自治地方则一般将人民代表大会列为自治机关，人民法院则不属于自治机关序列。这是因为中国各地情况多样化、地区发展不均衡造成的不对称授权造成的。而不对称授权的来源恰恰是中国的宪法规定以及长期以来形成的宪法惯例与宪法传统。此外，宪法的适用力一般属于平行效力，即针对对公共权力而言。从比较宪法的角度来看，除了南非和爱尔兰等个别国家外，宪法并不直接适用于私人主体，即不发生平行效力。宪法会间接影响私权利和私人关系，但是或者通过立法，或者通过司法裁决。我们当然也不会因此声称宪法不适用于全体国民，只能说，宪法适用的特点是垂直适用而非平行适用，因此通常不直接针对个人适用。

实际上，从香港和澳门两个特别行政区的施政与司法实践来看，宪法的适用也是客观存在的事实。例如，特区政府向中央人民政府汇报工作、提出议案不仅依据基本法，也需要以宪法与其他宪法相关法为依据。此外，两个特区的法院也都曾经在其判词中援引宪法，并且不限于宪法第31条。这些政治与司法实践有力地说明，所谓的宪法单条适用、部分适用说是偏颇的，甚至可以说是错误的。而要全面准确地理解“宪法的整体适用”，意味着宪法在特别行政区的适用是全面的，同时也要根据具体情况，具体适用。当然，在特区适用宪法并不是要借以干涉特区高度自治或取而代之。宪法是赋权法，也是限权法，还是维权法，但尤其是限权法。宪法的限权法属性在中国大陆如此，在特别行政区也应当如是。特区需要尊重并适用宪法和基本法以行使自治权，中央政府也要尊重宪法和基本法以行使管治权。只有基于这样的共同基础，才能形成共识，实现“一国两制”的伟大构想。(程洁清华大学法学院 副教授)