媒体解读李克强南海“双轨思路”新思维

在今年率先进行的10+8会议上，李克强开宗明义谈起了政治安全。并且明确了处理南海问题“双轨思路”。这是中国领导人首次明确以“双轨思路”处理南海问题。“双轨思路”的提出意味着中方处理南海争议的手法发生了微调，从拒绝通过任何多边渠道解决南海问题，转向承认可以在有限多边场合寻求部分涉及多边利益的问题的解决之道

《中国新闻周刊》记者/徐方清 闵杰郭金超(发自北京、内比都)

本文首发刊载于2014年11月20日发售的《中国新闻周刊》总第685期

11月12日，中国国务院总理李克强和美国总统奥巴马在一天里见了两次，但两次会面的地点远隔千里。

当天下午，李克强在北京人民大会堂会见来华出席亚太经合组织(APEC)领导人非正式会议并对中国进行国事访问的奥巴马；到了晚上，两人又在缅甸首都内比都会面。在缅甸总统吴登盛夫妇为东亚峰会与会领导人举行的欢迎晚宴上，身着缅甸特色服装的李克强和奥巴马在集体合影后边走边谈。

前有11月11日在北京举行的APEC领导人非正式会议，后有4天后在澳大利亚布里斯班举行的二十国集团(G20)领导人第九次峰会，中间还有缅甸首次作为东道主举办的东亚合作领导人系列会议。这让奥巴马、朴槿惠等不少国家领导人成为“空中飞人”，也使得在缅甸首都内比都举行的东亚合作领导人系列会议的日程相较以往进行了很大调整。

除了时间从惯常的两天压缩到一天外，李克强总理所出席的三场重要会议的次序也进行了调整。中国—东盟领导人(10+1)会议、东盟与中日韩领导人(10+3)会议原本应该在11月12日举行，但由于APEC会议的后续日程，只能将这两场会议改在13日进行，与东亚峰会(10+8)“套开”。而且，按以往惯例，一般是先举行10+1会议和10+3会议，再举行10+8会议，但由于出席10+8会议的澳大利亚总理阿博特需要提前返澳筹备G20峰会等原因，10+8会议被提前安排到13日上午第一个召开。

会议日程的调整，既出于客观原因，也有政治上的考量。东亚峰会，涉及成员最多，除了东盟10国，还有中、美、俄、日等大国。“这个会议第一个开，意味着我们一上来就要面对关系最复杂的一个平台，但是李克强总理态度很明确，既然南海问题是大家最关切的问题，我们不用回避，首先就提出来。”随同李克强总理访问的中国外交部亚洲司副司长洪亮在接受《中国新闻周刊》采访时说。

以往10+1会议作为第一场会议时，中方领导人往往先重点谈经贸合作话题，但在今年率先进行的10+8会议上，李克强开宗明义谈起了政治安全。在谈到最受关切的南海问题时，李克强先给与会各方吃了颗“定心丸”，“南海形势总体是稳定的，航行自由和安全也是有保障的”；随后指出维护南海形势稳定的新途径：“我们明确了处理南海问题‘双轨思路’，即有关具体争议由直接当事国在尊重历史事实和国际法基础上，通过谈判协商和平解决，南海和平稳定由中国和东盟国家共同加以维护。”

“这是中国领导人首次明确以‘双轨思路’处理南海问题，对南海问题及地区局势的走向意义重大。”中国外交部边界与海洋司司长欧阳玉靖对《中国新闻周刊》说。而“双轨思路”也获得了会议重要与会方——东盟10国中除了菲律宾和越南之外的8个国家的支持，成为此次东亚合作领导人系列会议期间的“新强音”。

既然绕不开，就主动谈南海问题

在飞往缅甸的专机上，李克强总理说：“南海问题既然绕不开，那我们要主动讲，中国不挑事儿，坚决维护地区和平和稳定。”对于即将到来的会议，就最受关切的中方在南海问题上的说法，李克强总理早早有了明确的态度。

“去年总理第一次出席东盟会议时，就表达了这样的观点。”洪亮对《中国新闻周刊》回忆说。

从中国外交的角度看，这种考虑的背后，是中国所处大环境和自身角色的变迁。曾经很长的一段时间，中国和东盟着重谈的是发展问题，以经贸合作为主，而“南海问题放在后头，认为这个问题敏感，要静悄悄地沟通”。但“现在时代变了，在全世界范围内，媒体关注，公众关注，躲不了了”。而且，现在中国“块头大了”，中国和东盟之间关系的范畴不断地在延伸，政治安全的问题也不容回避。

“现在外界有一种声音，认为南海问题是中国成为大国的一块试金石。”洪亮说。如果这个问题能处理得比较好，那么中国的和平崛起就会更加顺畅，“我们的大国外交”也会更加成熟。

在每年的东亚合作领导人系列会议前，都会举行高官会和外长会，为领导人会议做准备。正是在三个月前同样于内比都举行的东亚合作系列外长会议上，中方首次明确提出处理南海问题的“双轨思路”。

“高官会和外长会上，各国间的交锋更直接。”洪亮说。会上，美国和菲律宾也提出了各自的“新方案”：美国的“冻结南海行动”中，建议各南海声索国承诺不再夺取岛礁，不改变南海地形地貌，不采取针对他国的单边行动等；而菲律宾则力推“三步走行动计划”，即第一步“冻结”南中国海地区的挑衅性行为；第二步全面落实2002年的《南海各方行为宣言》；第三步制定更具约束性的行为准则。

在会议期间，中国外长王毅和美国国务卿克里间安排了双边会晤，一开始就出现了一个小插曲，克里迟到了半个小时。有外媒报道称，王毅在见到克里时说，“你迟到了”，而克里则称“真的十分抱歉”。另有消息称，克里的迟到，正是因为他在会上进行的“游说工作超时了”，他试图说服东盟国家接受美方提出的方案。在与克里会晤前，王毅出席了中国-东盟(10+1)外长会议。在会后举行的记者会上，王毅表示，作为负责任大国，中方愿继续保持克制，但对于无理挑衅行为，中方必将做出清晰、坚定的回应。

在和克里的会晤中，王毅表示，中方欢迎美方在亚太事务中发挥建设性作用，也希望美方尊重中国在本地区的正当权益。针对菲方计划，王毅当场驳斥，如果菲律宾希望推行其“三步走”的计划，那么该国应该撤回国际仲裁，重回第一步，但现在他们已经直接跳到了第三步，没有第一步和第二步，其行为与本国的建议已经自相矛盾了。

“中国和东盟已经找到了南海问题的解决之道。”王毅在记者会上宣布。他指出，中方赞成并倡导解决南海问题的“双轨思路”，即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。

三个月后，在东亚合作领导人系列会议上，李克强总理数次进一步明确提出和阐释“双轨思路”。除了“双轨思路”，李克强总理还在三场会议数次开诚布公地阐述了中方关于南海问题原则立场的另外两层意思：一是中国与东盟国家就全面有效落实《南海各方行为宣言》，保障南海航行自由和安全；二是同意积极开展磋商，争取在协商一致的基础上早日达成“南海行为准则”，努力让南海成为造福地区各国人民的“和平之海”“友谊之海”“合作之海”。

“主动谈南海，不回避矛盾，而是直面现实问题，显示的是中方的自信。同时这也考虑到目前中方的态度是符合本地区安全利益的。”外交学院副院长江瑞平对《中国新闻周刊》说。

争夺话语主导权

“没有和平稳定，东亚永无振兴之日。”李克强总理在11月13日下午举行的10+3会议上指出，地区国家应切实做到相互尊重、平等相待，摒弃你输我赢的零和思维，共同管控好矛盾与分歧，绝不能因为这些问题的干扰使东亚失去发展的历史机遇。

因大国间的“零和博弈”而不得不“选边站”，更是东盟多数国家的顾忌所在，也是其最不愿意面对的局面。新加坡《联合早报》11月12日的社论中指出，中美的竞争若演变成有你没我的零和游戏，并迫使本区域国家选边站，那将是最坏的情景。而在南海问题上，新加坡虽然不是声索国，但积极推动“南海行为准则”的签署。“中国最近在这课题上提出了‘双轨思路’，肯定了亚细安(东盟)在维护南中国海的和平与稳定所扮演的角色”。

对于美国国务卿克里在8月东亚合作系列外长会议上所提的“冻结南海行动”倡议，东盟秘书长黎良明当时就指出，东盟各国外长“没有讨论”美国提出的提案，因为已经有一个现有机制——中国与东盟在2002年签署的《南海各方行为宣言》——已经承诺在遏制领土主权宣示等行动上“自我克制”。黎良明于2013年1月出任东盟秘书长，此前10年里他曾先后任越南常驻联合国代表和越南副外长。

王毅也在外长会议期间表示，中方愿意倾听各方对南海问题提出的善意倡议，但这些倡议应当是客观、公正和建设性的，而不是制造新的麻烦和分歧，甚至另有所图。如果有关倡议是为了另起炉灶，另搞一套，那么势必会干扰《宣言》的落实和“南海行为准则”的磋商，损害中国与东盟国家的共同利益。

在中国外交部边界与海洋司司长欧阳玉靖看来，中方所提的“双轨思路”之所以能得到东盟国家的支持，很大程度上是因为这与“我们在南海问题上的一贯立场与政策是吻合的，一脉相承”，并与《南海各方行为宣言》精神一致。

欧阳玉靖向《中国新闻周刊》介绍，中方在南海问题上的一贯立场与政策可归纳为三点：一是中国对南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权；二是中方致力于在尊重历史和国际法的基础上通过协商谈判解决争议；三是中方主张在争议解决前，各方共同维护南海和平稳定，有关国家可探讨共同开发。而《南海各方行为宣言》第四条规定：有关各方承诺根据公认的国际法原则，包括1982年《联合国海洋法公约》，由直接相关的主权国家通过友好协商和谈判，以和平方式解决他们间的领土和管辖权争议。

中国一贯主张并积极推进通过直接磋商和谈判的方式和平解决领土和海洋权益争议。建国以来，我国与14个陆地邻国中的12个通过双边磋商与谈判，签订了边界条约，划定和勘定的边界线长度达两万公里，占中国陆地边界总长度的90%。从世界各国解决陆地和海上争端的经验来看，绝大多数陆地和海上边界都是由直接当事国谈判解决的。以美国为例，其与邻国的海洋划界争端几乎都是通过双边谈判解决。上世纪70年代，美国与墨西哥先后谈判划定领海、专属经济区和大陆架边界，与古巴划定单一海洋边界；80年代，与库克群岛谈判划定海上边界；90年代，分别与前苏联、纽埃岛谈判划定海洋边界；2000年还与墨西哥谈判划定200海里外大陆架界限。

近十多年来共参加超过100轮边界外交谈判的欧阳玉靖对《中国新闻周刊》说，直接双边磋商与谈判解决边界与海上争端有其独特的优势，也符合国际法及国际实践。根据中国以及有关国际实践来看，“双边磋商与谈判达成的结果最易为当事国政府和人民所接受、引起的震动最小，也最具有持久生命力。”

新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院副教授李明江认为，中方提出的“双轨思路”，实际上中国和东盟在过去十多年里都在奉行，而“新意”在于，中国首次以政策宣示的方式明确表态，愿意与东盟国家共同负责区域的和平稳定。

“双轨思路”的提出，意味着中方处理南海争议的手法发生了微调，从拒绝通过任何多边渠道解决南海问题，转向承认可以在有限多边场合、寻求部分涉及多边利益的问题的解决之道。

在全世界范围内，涉及海上问题的规则都还是比较弱的。特别是我们周边的海域，很多海还没有划界，这就说明规则还没有形成。外交部亚洲司副司长洪亮对《中国新闻周刊》指出，在这种情况下，中国作为大国，在这片海洋的规则的形成过程中，应该发挥出大国的主导性作用。

商签睦邻友好合作条约

“深化战略互信、聚焦经济发展，加强政治、经贸、互联互通、金融、海上、安全和人文合作”，上述两点共识和七大合作领域，是去年李克强首次以中国总理身份出席东亚合作领导人系列会议时，提出了中国与东盟“2+7合作框架”。时隔一年之后，当李克强总理再度与会时，这一合作框架中所涉项目，已有八成得以落实。

去年一年里中国所提的涉及中国与东盟合作的重大倡议还包括，建设中国—东盟命运共同体、21世纪海上丝绸之路、筹建亚洲基础设施投资银行等。而今，建设中国—东盟命运共同体得到东盟国家的更多响应和认同，不仅要建设“利益共同体”，还要建设“责任共同体”；东盟很多国家对于21世纪海上丝绸之路的态度则从谨慎欢迎到希望参与共建；而在上月，筹建亚洲基础设施投资银行(以下简称“亚投行”)备忘录在北京正式签署，亚投行总部将设在北京，计划2015年底前投入运作，中国和10个东盟国家将全部成为创始成员国。

东盟也越来越重视中国的角色和影响。有媒体发现一个有趣的细节，在今年的东亚合作领导人系列会议期间，各国领导人共照了8张合影，李克强总理始终站在东道主缅甸总统吴登盛的旁边；而在11月13日最先举行的10+8会议上，李克强总理是在东盟10国领导人以外第一个进行发言的领导人。

2013年是中国与东盟建立战略伙伴关系10周年，至此，中国和东盟合作走过了“黄金10年”。而今年前三个季度，在国际经济复苏乏力的情况下，双方贸易额达到3466亿美元，同比增长7.5%，“钻石10年”迎来良好开局。

在11月13日的10+1会议上，李克强总理说中国—东盟在经历了“黄金十年”后，步入“钻石十年”，并提出了加强与东盟合作的六点建议，即协力规划中国—东盟关系发展大战略、共同打造中国—东盟自贸区“升级版”、加快建设互联互通基础网、精心营造海上合作新亮点、努力保障传统领域和非传统领域“双安全”、积极开拓人文科技环保合作新领域。

“中方愿与东盟商谈签署‘中国-东盟国家睦邻友好合作条约’”，继去年首次提出之后，李克强总理再次在此平台上表达了中方的这一意愿。

“睦邻友好合作条约”等于是把双边的睦邻友好关系以法律的形式固定下来，排除以武力来解决争端的可能性。在中国国际问题研究院院长曲星看来，在诸如“中国威胁论”这样的声音更加激烈的形势下，中方的这个提法，“对中国与东盟关系的影响是深远的”。

“在我们的周边外交中，已经有这样的成功实践。”洪亮告诉《中国新闻周刊》。他还指出，条约签订的磋商需要和南海问题的谈判“两轨并进”，这本身就是管控矛盾、扩大共识、促进合作的过程。

2001年和2005年，中国曾经先后分别同俄罗斯、巴基斯坦签订睦邻友好合作条约。

东盟是中国最大的邻居，也是中国经略周边的首要地区，亦属于中国建设“21世纪海上丝绸之路”战略的重点地区。

正是在此次发言中，李克强呼吁各方“更应该珍视东亚来之不易的良好局面，把握好政治安全和经济发展‘两个轮子一起转’的大方向，促进地区和平安定，积极应对全球性挑战，深化经济社会等领域合作，为建设一个和平与繁荣的东亚地区而努力。”

中缅关系转型

出席缅甸总统吴登盛举行的欢迎仪式、与吴登盛总统举行小范围会谈、与吴登盛总统举行大范围会谈、出席签字仪式、出席吴登盛总统的欢迎宴会、会见缅甸议会议长兼人民议院议长瑞曼??这些，都写在李克强总理14日的行程中，但时间只有半天。而在早先已确定好的日程表之外，还有一场活动。

11月14日李克强的第一项活动就来到了内比都第十四中学，这是当地的一所公立学校，他与高年级班学生进行了交流。学校共有1500余名学生，开设有从小学到高中的课程。当学生问到中国总理的求学经历时，李克强回忆起自己的学生时代。

李克强总理还宣布了一个好消息，中国政府明年将邀请100名缅甸青年赴华访问，并将增加对缅甸政府奖学金名额。

在离开学校前，李克强对中外记者说，20年前，他曾访问过缅甸，与缅甸各个年龄层次、诸多民众进行了接触，留下了深刻记忆，深深感觉到缅甸和中国间的胞波情谊。此次抽出短暂时间和年轻人见面，“就是因为中缅的胞波情谊，需要传承，应当永续。”

“胞波”是缅语中“兄弟”的发音，是缅甸人对中国人的亲切称呼。缅甸是第一个承认新中国的不同社会制度国家，也是第一个与中国签订友好和互不侵犯条约的亚洲国家，中缅还都是和平共处五项原则倡议发起国。中国第一任总理周恩来曾九次访问缅甸。

“进行出访准备时，外交部提出应该访问一个民生项目，总理很认可。”洪亮告诉《中国新闻周刊》。曾想过走访缅甸农村，但由于距离远，时间又太紧，就放弃了，换成了由“缅中友协”提出的访问学校的建议，“在出访前两三天才定下来”。

在中缅双边关系中，有一些批评的声音指出，中国外交以往重点都放在发展和缅甸的官方关系上，非官方关系重视不够。此次李克强总理把学校作为访问日程之一，意在传递中国政府对缅甸民生项目以及中缅在民生领域开展合作的重视。

自2011年缅甸新政府上台后，受到缅甸政治改革以及外交上和西方走近的影响，中缅关系尤其是中方在缅甸的一些大型投资项目受到一些冲击。

“缅甸新政府一开始对西方国家期待比较高，在有些问题上和中国适当拉开了距离。”一位不愿具名的资深外交人士对《中国新闻周刊》称。当时，奥巴马政府利用缅甸从军政府转而实行文官执政之机，大力发展美缅双边关系，缅甸也希望通过与西方国家缓和关系，解除制裁，促进经济的发展。“但缅甸新政府渐渐发现，西方国家提供的支持、援助与自己的期望值有较大差距，同时由于来自中国的投资在下降，影响了缅甸的民生问题，因此他们也在重新考量，对华关系开始出现了‘回摆’。”

中方公布的数据显示，今年1月至9月，中缅贸易额出现井喷式增长，达到177.5亿美元，同比增幅达185.1%。而根据缅方最新公布的数据，今年4月至10月，缅甸边贸额约为32亿美元，其中缅中木姐边境口岸的边贸额达25亿美元，占到其总边贸额的78.1%。中国与缅甸有着2200多公里的漫长边境线，边贸活动十分活跃。

11月14日，在李克强总理和缅甸总统吴登盛的共同见证下，中国与缅甸共签署20多项协议，涉及农业、能源、金融、教育、卫生等多个领域，价值超过80亿美元。协议中包括中方向缅甸提供的两亿美元扶贫贷款，以及中国从缅甸进口10万吨大米的协议。

“未来的中缅关系将是全面的关系，是扎根民生合作的关系，这样的转型对未来关系的健康稳定发展非常有必要。”上述资深外交人士还表示。

对于政治上被解禁后的缅甸全国民主联盟主席昂山素季，中国政府也释放了开放的接触信号。

缅甸将于2015年下半年进行举行全国大选，虽然昂山素季的支持呼声很高，但囿于缅甸当前宪法的规定，如果不修宪，嫁给了外国人的昂山素季无法取得竞选总统的资格，而修宪的难度很大。

在2012年当选缅甸人民议院议员前，昂山素季对于中国有一些激烈的言辞，但在成为议员后，她对华态度日趋积极友好。“这种积极因素越来越多。中国政府对她的看法也会越来越积极，这样她来中国访问的条件也会越来越成熟。”前述资深外交人士表示。

“由于国内日程安排，此访只有短短半天时间，我很遗憾没有机会去外地，同缅各界进行广泛接触。”访问前夕李克强在发表于缅甸当地报纸的署名文章中写道。他在访问的多个场合都表达了这份“遗憾”的心情。

不只是缅甸，李克强总理在10+8会议上的一番话就道出了中国同包括东盟在内的所有邻国发展关系的态度和原则：“邻国是不能选择的，彼此长相往来，低头不见抬头见，磕磕碰碰在所难免。中国古训说‘里仁为美’，只要我们始终秉持以诚相待、求同存异之心，就没有迈不过去的坎，爬不过去的坡。”