中国将建立存款保险制度 曾酝酿20多年

　　廿载磨一剑，今朝终出鞘。

11月30日下午5点，国务院法制办公室全文公布《存款保险条例(征求意见稿)》，向社会各界征求意见，标志着酝酿20多年的存款保险制度即将建立。

一项基础制度

世界上110多个国家和地区建立了存款保险制度

存款保险制度又称存款保障制度，通俗地说，是指国家以立法的形式，强制要求银行、信用社等吸收存款的金融机构按规定缴纳保费，形成存款保险基金，当个别银行经营出现问题、存款人利益可能受损时，及时动用存款保险基金向存款人偿付受保存款，并采取必要措施维护存款及存款保险基金安全的制度。

现代意义上的存款保险制度诞生于上世纪大萧条时期的美国。1929年至1933年，美国有9755家银行倒闭，年均倒闭2400多家，存款人和银行业风声鹤唳，陷入极度恐慌。为此，美国于1933年出台《格拉斯—斯蒂格尔法》，成立联邦存款保险公司，将全美97%的存款人纳入保障。这样一来，当银行发生问题时，储户不必盲目挤兑，遏制了恐慌情绪的蔓延，维护了银行体系的稳定。

“存款保险制度建立的最初10年里，美国每年倒闭的银行锐减为50家左右；其后从1945年至1980年，每年只有5家左右银行倒闭”，国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁说。

时至今日，存款保险已是市场经济条件下各国普遍实施的、基础性的金融制度。目前，世界上有110多个国家和地区建立了存款保险制度。二十国集团成员中，除南非、沙特和我国外，都已建立了这项制度。

在我国，存款保险制度可谓充分酝酿、坚定前行。早在1993年，《国务院关于金融体制改革的决定》就提出，“建立存款保险基金，保障社会公众利益”。

历经20多年的风雨磨砺，我国存款保险制度终将横空出世。

一次重大改革

有利于更好地保护存款人权益、加强和完善金融安全网、为下一步金融改革创造条件

这是一次意义深远的重大金融改革。

—建立存款保险制度，有利于更好地保护存款人权益，维护金融市场和公众对我国银行体系的信心。

存款保险制度以立法的形式为公众存款安全提供明确的法律保障，有助于形成“存款有安全保障”的稳定预期；同时，要求设立专门的存款保险基金，如果个别金融机构出现问题，最终可用存款保险基金进行及时偿付，有助于保护存款人权益。

“从2008年至2011年底，美国联邦存款保险公司先后关闭了414家银行，平均每三天一家，但却没有一家银行出现挤兑现象，绝大多数储户也没有因为银行倒闭而受到任何影响，存款保险制度在其中居功至伟”，中国银行国际金融研究所副所长宗良说。

—建立存款保险制度，有利于进一步加强和完善我国金融安全网，增强我国金融业抵御和处置风险的能力。

一般来说，完善的金融安全网由中央银行最后贷款人职能、审慎监管和存款保险制度三个部分组成。中央银行可以通过加强宏观管理、提供流动性支持等措施维护银行体系稳定；审慎监管有利于促进银行稳健合规经营；存款保险制度的作用则主要体现在三个方面：

其一，通过宣布明确的法律保障政策，稳定市场和存款人信心，切断恐慌心理和风险的传染链条，防止形成区域性、系统性风险。

其二，通过加强对金融机构的市场约束，促使其稳健经营；同时，及时采取纠正措施，对风险做到“早发现”和“早处置”。

从公布的《存款保险条例(征求意见稿)》看，我国的存款保险制度将实行风险差别费率，对风险较高的金融机构收取较高的存款保险费率，反之，收取较低的存款保险费率；我国的存款保险制度还将具有保费征收、存款赔付、信息收集、核查、风险警示、早期纠正、风险处置等基本职能。

为什么这样设计？这要从美国储贷危机说起。

20世纪80年代，美国放开利率管制，大量金融机构高息揽储，结果形成了大规模的储贷危机，大约3000家储贷机构和银行倒闭。美国从储贷危机中总结教训，于1991年立法引入风险差别费率机制，并赋予存款保险机构适度监管功能。如今，越来越多的国家接受了这两种制度安排。

以存款保险的职能为例，现行存款保险制度大体可分为三种模式。一是“付款箱”，存款保险仅负责在银行倒闭后赔付存款人，典型的如国际金融危机前的英国、澳大利亚；二是“损失最小化”，即存款保险可用多种方式处置倒闭银行，力求损失最小化，典型的如日本、加拿大、法国和俄罗斯等；三是“风险最小化”，除上述功能外，存款保险还具有早期纠正和补充监管功能，典型的如美国、韩国和我国台湾地区等。国际金融危机的经验表明，纯粹的“付款箱”模式只能事后被动赔付，缺乏对问题银行进行早期干预和风险处置的能力。危机后，越来越多的国家积极改革向“风险最小化”模式靠拢。

对金融风险而言，事前防范比事后处置更重要。由于我国的存款保险制度将实行风险差别费率，这一市场化的经济手段将约束金融机构盲目扩张和冒险经营；同时，存款保险作为银行倒闭时最大的利益相关方，具备内在动力加强对风险的识别、预警和早期纠正。这两项设计都有助于更好地事前防范金融风险，使风险少发生、早发现。

其三，通过存款保险这一市场化、专业化的处置平台，能大大降低金融风险的处置成本，实现快速有序的市场化退出。

—建立存款保险制度，还有利于为加快发展民营银行和中小银行、推进利率市场化等下一步金融改革创造环境和条件。

应当看到，建立存款保险制度是发展民营银行和中小银行的重要前提。一方面，存款保险可以抬升中小银行的信用，为其创造公平竞争的环境。

“没有存款保险制度时，储户往往更愿意把钱存入大银行，毕竟其规模大、抗风险能力强、存款不易损失。有了存款保险制度后，无论把钱存入大银行还是中小银行，都由存款保险对储户提供相同的存款保护。从这个意义上说，存款保险对中小银行更有利，它使中小银行克服了规模小等天然缺陷，与大银行站在同一条起跑线上！”魏加宁说，在美国，正是由于有了存款保险制度，促进了公平竞争环境的形成，才使其社区银行多达7000多家，维持了整个金融体系的多样性。

另一方面，大力发展民营银行和中小银行，就要考虑可能出现的风险或退出问题，如果缺乏存款保险制度，可能会形成新的风险隐患。

因此，建立存款保险制度可以为民营银行、中小银行的健康发展提供坚实的制度保障，有助于缓解小微企业和“三农”的融资难、融资贵。

还应看到，建立存款保险制度也能为利率市场化改革提供配套制度支持。

从国际经验看，存款利率市场化将导致银行的存贷款利差在一定时期内持续收窄，对银行盈利基础带来较大冲击。美国在推进利率市场化的进程中，银行数量减少了近50%。而有了存款保险制度，存款人权益将得到更好保障，银行体系将更加健康稳定，有助于为利率市场化改革奠定良好的微观基础，并解除其后顾之忧。

专家认为，当前推出存款保险制度，最大的意义就在于能告别金融风险由政府“隐性买单”的原有做法，完善金融机构市场化退出机制，编织更结实的金融安全网，以此保障中国金融业充分竞争、优胜劣汰，真正提高金融服务实体经济的能力。