建构和弘扬法治行政文化

法治行政文化的基本框架

按我们主张行政精神文化、行政制度文化、行政行为文化的结构体系，法治行政文化的体系框架可以依此推演。

（一）精神层面的法治行政文化

在这方面，四中全会提出了一系列重要概念，例如，法治精神、法治意识、法治理念、法治思维、规则意识、契约精神、法治的道德底蕴、法治教育等，都属于法治的精神层次的范畴，法治文化一词更是包含着法治行政文化的精神内涵（只是不仅仅是精神层面）。所有这些，都需要我们在行政文化建构中逐一给以重要位置，精心阐发运用。这里，我们只说法治思维。

人的行为是由思维支配的，行政管理者一旦树立法治思维，自然就会把自己的执政行为控制在宪法法律的框架内。与法治思维对立的是人治思维、特权思维。一切有法不依、以言代法、以权压法、徇私枉法的行为之所以发生，就是因为当事人没有法治思维。所以，实现依法执政、依法治国，首先依赖于一切行政管理者养成法治思维。

法治思维的养成，取决于一个人有没有足够的法治精神、法治意识、法治理念、规则意识、契约精神、法律知识等等。换言之，法治思维是前面所说的精神层面法治行政文化所有要素的凝结。不仅如此，法治精神、法治意识、法治理念、规则意识、契约精神、法律知识等等，只有凝结成为一个人的法治思维才是有成果的和有效的。因此，法治思维是一切法治教育的出发点和落脚点；法治国家、法治政府、法治社会的实现，要求人们、首先要求一切治国理政的担当者们，普遍确立法律思维。

今天我们强调法治思维，并不是说法治思维是治国理政的唯一思维。治国理政涉及方方面面，每一个方面往往需要多重思维去考量。因此，法治思维在治国理政中具有优先和基本的地位，分辨合法与非法是考虑利弊、善恶、得失的前提。

（二）制度层面的法治行政文化

法治思维和法律制度的关系是，法治思维是法律制度的前提，法律制度是法律思维的产物；没有法治思维就没有法律制度，但严格的法律制度又是促进法治思维形成的外部环境和客观压力。

为了全面推进依法治国，四中全会作出了一系列制度建设的决定。这些措施都有很强的针对性，对法治政府建设十分紧要。

（三）行为层面的法治行政文化

法治行政文化落实在治国理政的行为上，就是中央多次提出、四中全会特别强调的法治方式。法治方式就是运用法治思维、制定和依据法律制度处理和解决问题的行为方式。因此，行为层面的法治行政文化就是法治方式。

法治方式是依法执政的实际行动、依法治国的操作方式。确立法治思维、制定法律制度，最终都要见之于法治方式。如果说法治思维是人们内在的精神世界，法治方式就是法治思维外化的具体行动。

运用法治方式处理问题、治国理政，就能做到：第一，保证主体合法。行政管理人员具有法律法规授权或委托的行政主体资格，能够独立承担法律责任。第二，保证目的合法。行政行为的效果应当符合法律、法规明示或暗含的目的，不正当的行政行为目的会促使行为主体偏离法定轨道实施行政行为。第三，保证权限合法。超越法律规定的权限范围属于违法行政。第四，保证方式合法。决不使用法律、法规未规定的措施、方法和手段。第五，保证程序合法。因为任何违反法定行政程序的行为，都将产生对行为人不利的法律后果。第六，保证内容合法。实施行政行为所涉及的权利、义务、条件、范围、幅度，都与法律规定相符合。所有这些合法，最后导向行政行为结果合法。

建构和弘扬法治行政文化，是全面推进依法治国的伟大进程对我们提出的重要课题。我希望全国行政文化的研究者和实践者协同努力，有所作为，有所建树。

（作者系国家行政学院教授，中国行政体制改革研究会副会长兼行政文化委员会会长）