依法治国基本格局里的“四大方面”

在对《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》做的说明中，习近平总书记认为，从立法、执法、司法和守法4个方面作出工作部署，反映了目前法治工作的基本格局。

而在他总结的《决定》三大板块中，第一板块总论之后，第二板块就是探讨目前法治工作的基本格局，其重要性可见一斑。

“《决定》突出了依宪治国这个核心、科学立法这个前提、严格执法这个关键、公正司法这个防线、全民守法这个基础、依法执政这个保证，以及法治精神、法治文化这个灵魂。”在接受记者采访时，《决定》起草人之一、全国政协社会和法制委员会副主任施芝鸿这样总结。

科学立法是前提

尽管早在2010年，中国特色社会主义法律体系就已经形成，“有法可依”已经在国家生活和社会生活各方面总体上实现，但立法工作，在法治的建设中，始终是重点工作，完善这一体系的任务依然很重。

施芝鸿表示，文件起草组在地方调研时，党员干部和群众反映，虽然中国特色社会主义法律体系已经完成，但就如同一座毛坯房，内部装修的任务还很重。

立法工作，党中央、人大、政府和公众都需各司其职。《决定》中明确指出，要加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序；健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。

在四中全会《决定》中，首先强调和部署的第一项任务，就是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，对于这一“根本大法”的重视可见一斑。对于宪法的高度重视，还体现在了设立每年的12月4日为国家宪法日，以及仿效世界上大多数有成文宪法的国家，设立宪法宣誓制度。

所谓科学立法，需要完善立法机制，亦需破除对立法工作的阻碍因素，这其中关键的就是明确立法的权力边界。习近平提出，立法质量和立法效率均需进一步提高，而立法工作中的部门化倾向、争权诿责现象等，以及利益博弈、地方保护主义等，都损害着国家的法治统一。

除了科学立法，还需民主立法，施芝鸿认为，这二者是提高立法质量的根本途径。“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。”

习近平特地提到，法律是对全体公民的要求，但党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。事实上，今年以来，在中央纪委官网上，就多次探讨过“党纪严于国法”的问题，也取得了广泛的社会反响。

中国特色社会主义法治体系包括的五大具体体系中，就有党内法规体系。施芝鸿认为，这是对中国特色社会主义法治理论的重要发现、重大创新和重要贡献，“是我们较之西方国家更有特色的部分”。

“事实表明，在我们国家，不仅党内民主可以带动人民民主，而且党内法规体系的建设和完善也可以带动国家法律体系和法治体系的建设和完善。”施芝鸿说。

谈到下一步的立法工作，施芝鸿引用法学家的有关建议一口气说了多个“转变”——“从以经济建设为中心的立法观转变为五位一体全面协调发展的立法观，从重立法效率、轻立法民主的立法观转变为民主优先、兼顾效率的立法观，从只管法律制定不顾法律实施的立法观转变为兼顾立法与法律实施并以法律实施为导向的立法观，还要从成熟一部制定一部的立法模式向加强领导、科学规划、顶层设计、协调发展的立法模式转变，从立法项目选择的避重就轻、拣易怕难，向立法要啃硬骨头、攻坚克难转变。”

严格执法是关键

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”习近平引用这句古语，认为全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。

在接受记者采访时，中央委员、中央社会主义学院第一副院长叶小文表示，当下需要“以法制权”，就是要对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，下大力气解决。

为什么如此强调对政府的监督？事实上，对于权力的约束，把权力关进制度的笼子里，是自党的十八大以来持续推进的。过去近两年的强势反腐，所致力于打造的“不想腐、不能腐、不敢腐”的局面，正是这一理念的体现。

权力需要监督，还因为我国绝大部分行政权力是由人民授权委托的。据统计，我国现行有效的法律法规的80%以上是由政府机关来执行的。

权力是“看得见的手”，对于权力是否滥用，老百姓的感受最为直接。无论是声势浩大的“打虎拍蝇”，还是不远万里的“猎狐”海外追逃，或是雷厉风行的反“四风”，这些对于贪腐现象零容忍的“动真格”，都使得老百姓真正感受到依法治国的坚决态度。从舆论对于反腐和作风建设的态度来看，严格执法对于提升党和政府的公信力亦有直接作用。

除了对政府行政权力的约束外，施芝鸿认为，四中全会《决定》体现的把权力关进制度的笼子是一个覆盖全面的大笼子：既要把政府行政权力关进制度的笼子，也要把审判机关、检察机关的司法权力关进制度的笼子。

在《决定》中，严格执法主要包括6大方面，即依法全面履行政府职能，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督，以及全面推进政务公开。

这6大方面，每一方面都包含有多种方式。例如，在健全依法决策机制中，提出重大行政决策法定程序要确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，提出积极推行政府法律顾问制度，提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等，都在扎紧制度的“笼子”。

在叶小文看来，依法治国这个复杂的系统工程，好比一盘头绪繁多、错综复杂、厮杀激烈的围棋，需要提纲挈领，做好棋“眼”，而法治政府就是其中的一个“眼”。

他认为，下一步要依法继续推进政府职能转变，继续大力推进简政放权、放管结合，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。

施芝鸿强调，现在有些别有用心的人故意制造混乱，鼓吹“要把权力关进笼子”，这是在公然鼓吹无政府主义。在我们国家，如果把所有权力都关进笼子，那我们靠什么来全面推进依法治国呢？所以，“把权力关进制度的笼子”同“把权力关进笼子”是不能划等号的。