瞭望：从顶层设计“依法治国”整体方略

六大任务重在“改革”

四中全会公报指出，全会明确了全面推进依法治国的重大任务，这就是：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

“公报中提到的多项任务，是依法治国的战略部署，更是全面深化依法治国改革的方略部署。”梁鹰说：“很多举措都是改革，对过去的一些做法、体制机制的重大的、根本性的改革。

梁鹰认为，“四中全会与三中全会一脉相承。要保障三中全会的改革任务全部落实到位，首先是法治上要进行改革。唯有法治改革的举措到位了、落实了，全面深化改革的举措才能到位，这体现了我们党抓住了问题的要害。”

公报指出，“必须更好发挥法治的引领和规范作用。”

梁鹰分析说，“规范”是法治的一项基本功能；而“引领”的核心和要害是法治决策和改革决策的相互促进，要以法治来引领改革、实现改革决策与立法决策、政治决策等等各个方面的结合。“过去，我们的法治总是滞后于改革。现在，从顶层设计的角度来思考和把握法治建设，把法治与改革的关系、法治与经济发展的关系理清楚了，以法治的引领来统筹整个经济社会发展、推进全面深化改革，体现了新一届中央领导集体对法治认识的深刻，具有非常重要的理论创新的意义。”

“依法治国前所未有地和改革结合在一起。十八届三中全会提出的各项改革举措，本质上要求我们的法治建设跟进，要求依法治国配合，要求法治的引领和规范。”李林说，换句话说，全面推进依法治国，不仅仅是单纯的法治问题，而是服务于改革开放，服务于五大建设、服务于中国梦的战略目标。这意味着我们党对于当前现实有了更深刻的认识、更科学的把握、更自觉主动的驾驭。应当从这一高度上来理解四中全会的召开，理解公报体现出的思想和精神。

为什么必须用“改革”来保障“改革”？

“法治，即是一种规范。一方面是要规范人的行为，另一方面是要规范权力。不合理的权力格局往往沉淀出不合理的利益格局。而当要以改革的手段向前推进时，就会触动一些既得利益的藩篱。如何打破这种藩篱，是执政党面临的最大的挑战和责任，也需要执政党拿出勇气和决心。”王长江进一步分析说，“打破这种藩篱，迫切需要法治的支持和保障。但是，不是说我们出台一个或几个法律，问题就解决了，而是必须进行顶层设计。而以一次全会的形式全面推进依法治国，正是以系统思维进行顶层设计的体现。”

再具体来看，围绕六大任务，公报中提到的许多具体的改革步骤都非常到位。

“这些改革举措很好地把握了法治总目标和阶段性特点的关系，哪些是我们可以做的，可以推进的，可以取得成效的，这次都提出来了。它并不是全面覆盖，也不是每一个细小的方面都抓住，而是抓住重点、抓住当下，抓住在现有成熟条件下能够推进的、当务之急需要解决的一些问题。”梁鹰解析道。

比如，坚持立法先行，提高立法质量，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，健全宪法实施和监督制度等；

再比如，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度；最高人民法院设立巡回法庭等，都是针对性非常强的改革举措。

谢春涛特别点出，公报中提出“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。“与过去相比，领导干部个人要干预司法肯定会变得更难。奉劝领导干部，最好不要再动干预司法这个歪脑筋。如果某位领导干部不是国家司法审判人员，一旦插手，会将他们的所作所为记录在案，甚至追究相关责任。”

此外，公报还明确，“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制”。谢春涛说，如果法官判的案子经不起推敲或存在问题，将有相关的责任倒查机制对判案法官进行责任追究，这实际上也能促使法官自觉抵制其他领导干部的不当干预。

“这些改革的举措非常鲜明，也是急迫地需要推进、受各方面关注的。有了这样的具体举措，法治改革的推进就有抓手、有具体步骤，能够认识到位、能够落地生根开花，确确实实地体现了改革的务实精神。”梁鹰说，如果四中全会确定的重大任务能够落实到位，我国的法治进程一定能够稳步推进、取得实效。

依法治国关键在中国共产党

受访专家表示，依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。如何处理“党”与“法”、“党”与“政”之间的关系，在宪法和法律框架之内治国理政，是执政党在建设法治中国征途中必须回答好的问题。

从党的执政方式看，长期以来存在的人治思维惯性，尤其是少数领导干部迷恋“权力至上”、“个人说了算”，对推进法治的严重制约和负面影响值得警惕。受访法学界人士认为，近些年来，依法治国理念日渐深入人心，但“以权压法、以权乱法”现象依然存在；个别党员领导干部甚至带头破坏法治，以个人意志代替党纪国法。

从现有法治能力看，不善法治、不会法治、不敢法治的问题依然突出，依法治国的理念具体化到执政行为殊非易事。多位受访人士反映，“加强党的领导”在有的地方被异化为“权大于法”，“拍脑袋就干，拍胸脯就上”仍是有的基层党政领导惯用的决策方式。有时决策初衷虽好，但群众不满意，影响了执政公信力。

因此，公报中论及党与依法治国关系的内容，引起多位权威专家的高度关注。

公报强调，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”等等。

王长江表示，过去，在少数地方存在“以权压法、以权乱法”现象，在部分党员干部心中存在“权大于法”的意识。对此，公报已经强调，党要依法执政，要依据宪法法律治国理政。

王长江说，公报的一个非常突出的特点，就是强调了党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。

谢春涛分析认为，社会主义法治必须坚持党的领导，这种说法正确无疑。党对国家的领导是强有力的，方式是不断改善的，水平是不断提升的。如果没有党的领导，不可能有当今中国取得的发展和成就。如果不是党强力推动中国的法治进程，没有其他力量能推动得好。

多位法学界权威学者在接受《瞭望》新闻周刊采访时都表示，中国共产党是解决中国所有问题的“龙头”。实现依法治国的伟大使命，中国共产党是关键中的关键、核心中的核心。

“公报中有关党的领导与依法治国的论述都是非常重要的。”严书翰强调，从党的建设理论的角度来观察，公报对党的领导和社会主义法治的关系做了更进一步的论述阐释，这是值得关注的重大创新。（记者/陈泽伟宫超 张程程 屈辰，瞭望第43期）