瞭望：从顶层设计“依法治国”整体方略

解析四中全会依法治国总目标

四中全会公报指出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。实现这个总目标，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。

“当前已到全面深化改革的关键、瓶颈时期，国内的社会矛盾凸显、国外的挑战前所未有，很多改革亟需从制度上突破。法治，不是跟某一个人在战斗，而是跟几千年根深蒂固的思维模式、传统恶习在战斗。整个法治中国进程已经表明，简单的修修补补或者动动小手术，一两个立法上的小项目或者某个方面加强一下，都不能从根本上解决问题，现在已经到了从根本上解决制约法治进程的核心的、制度化的问题。”梁鹰说。

公报提出了全面推进依法治国的总目标——“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”

而“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”这五大体系，是对总目标的展开。

马怀德说，其核心，在于高度强调体系建设；其目的，是要求把这些与治国理政密切相关的体系、制度构建好，让这些制度更加定形、更加成熟，为最终实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化做出贡献。

公报中已经点出了五大体系的“关键词”。

比如说，如何实现法律规范体系的“完备”？马怀德说，“现在的很多法律、法规还有待进一步的完善，以适应国家治理能力、治理体系现代化要求。这需要废止、制定、修订一批法律，为形成完备的法律规范体系做努力。”

再比如说，法治实施体系要“高效”。“法治的实施问题是四中全会要重点解决的。法治的实施最终是落实在生活中，内化成人们的意识，形成大家共同遵守的基本规则。保证法律的有效实施，一方面要加强监督，对不能依法办事和违法执法、违法行政、滥用公权的行为加以有效的监督；另一方面，要形成法治建设的评价、考核体系，形成有效的法治实施的激励体系和问责机制，保障法律的有效实施。”马怀德说。

公报阐释依法治国总目标时同时指出，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”

马怀德说，依法治国是对社会全体成员的要求。不管是公权力主体，还是普通公民个人，都要严格按照法律规定办事，遵守法律规则。

依法执政是对党治国理政方式的要求。严格按照宪法法律领导各项事业，领导立法，带头守法，保证执法，这是依法执政的核心。当然党自身也必须在宪法法律的范围内活动。党领导人民制定宪法法律，同时要保证各个政法机关独立负责、协调一致地开展工作。

依法行政是对行政机关的要求。行政机关必须依照法律的权限和程序来行使权力，履行职责。

“依法治国、依法执政、依法行政相互关联，而又有各自的适用范围。不管怎么说都是宏观上的法治，都是属于需要强调的法治内涵。”马怀德说。

胡建淼分析，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，可以理解为“法治行为”维度；坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，可以理解为“法治目标”维度。

“这两个维度必须融入到国家治理能力和治理体系中，才能形成良法善治的局面。”胡建淼说。

四中全会公报中明确指出，“实现这个总目标，必须坚持中国共产党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。”

其中，强调从中国实际出发的表述，得到受访专家高度关注。

“从中国实际出发、解决中国实际问题，这个原则丢不得。”相关人士分析认为，从新中国成立到党的十八大，中国法治建设经历了多个重大节点，都针对实际问题：

新中国成立后，中国共产党开始从革命党向执政党转变，以1954年宪法为标志初步形成法制；

鉴于“文革”惨痛教训，十一届三中全会后，邓小平提出发展社会主义民主与社会主义法制；

十五大提出依法治国并写入宪法，与确定社会主义市场经济密切关联；

进入新世纪到2010年宣布中国特色社会主义法律体系形成，法治建设促进了改革开放和人权保障；

以十八大为标志，我国翻开了全面深化改革，推进法治中国建设的新篇章。

有关专家指出，一种政治制度的生长，与其扎根的土壤息息相关。设计和发展国家政治制度，要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题。只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用。

“法治本土化和法治规律化，这两者的关系一直伴随我国的法治进程。用西方法治的道路、模式、经验来衡量我们的法治道路是行不通的。”梁鹰说。

梁鹰分析说，“我们考察发现，西方某些国家的某一项好的政治体制或法治化设计，都是从它的历史发展、文化发展中逐步演绎出来的，不能只看到它呈现出来的样子。我们要立足中国实际，特别是从中国的传统文化中挖掘出一些东西。同时，法治是有规律可循的，比如，政府权力一定要得到制约，公民权利一定要得到保护，人权一定要得到尊重，这些都是规律性的要求。”

梁鹰说，因此，应立足中国历史文化传统和现实发展需求，来寻找探索符合中国实际的中国特色社会主义法治道路。而四中全会正是在开创这样一条道路。