专家：反腐制度需加强完善 近2年更多用非常手段

此前有学者分析,十八届四中全会将借助前一个阶段反腐败斗争积累的经验和教训,开始重视从“治标”向“治本”的转化,把工作重点放到反腐败的制度建设上来,最终形成对腐败的制度约束。

中国社会科学院法学研究所研究员周汉华教授也希望能看见,四中全会在回应反腐等重大现实问题上,提出有针对性的、可操作的制度性措施。10月21日,在接受齐鲁晚报记者专访时,周汉华表示,不能说我们没有制度化反腐,目前正纷纷进入程序的对落马高官的审判,就是根据制度来的。只是我们的制度确实需要进一步加强和完善,因为在过去不到两年时间里,我们更多的是动用了一些非常时期的非常手段。

让市场真正起到决定性作用有利反腐

我们应加强制度反腐。因为近一段时期以来,尤其是十八大以来,通过一些带有运动式的整治,如中央巡视组、群众路线教育,这更多是非常时期的非常手段。

齐鲁晚报:十八大以来反腐成果比较明显,但反腐的“法外之地”依然存在,除了打“老虎”“苍蝇”,其他一些奢靡之风、作风问题该怎么监督?

周汉华:反腐是全社会关心的问题,我觉得依法反腐应该是接下来的大方向,尤其是反腐的法律制度建设。

比如我们能不能在刑法规定贪污受贿等行为的基础上,制定专门的反腐败法,把某些新的腐败行为纳入进来,如性贿赂和腐败关系链条。另外,我们需要在法律上更好地建立一个有效反腐败的执法体制。三中全会已经明确了纪检监察机构执行这种双重领导,那么怎么把纪检、监察的这种行政监察、纪律措施和反腐的司法制度有效衔接起来,这是值得大家探讨的问题。

齐鲁晚报:反腐在接下来会不会有更深入的制度层面安排?

周汉华:现在的反腐其实是两条腿走路。一方面靠制度来反腐,我想这是治本之策；另一方面就是王岐山书记所说的,用“治标”来为“治本”赢得时间。

现在其实已经是制度化反腐,我们有刑法,有政府信息公开条例,我们的公车制度改革以及“三公”经费公开,就是根据政府公开条例进行的。还有我们的行政监察法,在反腐实践中也发挥着重大作用。没有这些制度,我们很难看到近期这种密集的反腐过程。

但是我们的制度确实还需进一步完善,从这个意义上说,我们应加强制度反腐。因为近一段时期以来,尤其是十八大以来,通过一些带有运动式的整治,如中央巡视组、群众路线教育,这更多是非常时期的非常手段。

不过两条腿走路是我们体制的一个优势。从长远发展看,制度有进一步完善的空间,这涉及多个方面。首先是立法,我们反腐的法律还有进一步提高的空间。此外,就是官员财产公开。一直有个说法,说现在条件还不成熟。我们应该在政府信息公开的基础上,先在内部进行财产申报。这方面的工作已经开始,一定级别以上的干部都在公开财产。然后再逐步扩大公开的范围,向社会公开,让权力在阳光下运行。

齐鲁晚报:这是立法层面上的,那么司法层面呢?

周汉华:大家一直建议,我们能不能建立香港廉政公署式的司法机构,解决我们目前司法权限交叉、多部门执法导致的司法配置上的不合理问题。

但反腐不局限于立法、司法层面,体制建设上要改变的地方更多。腐败怎么产生的?是权力产生的。所以真正治理腐败,法律也好,反腐机构也罢,可能都不是主要的,最主要的是要从破除权力不受限制这个核心问题入手。

不受限制的权力,必然导致腐败。如果我们不能从这个源头上全面深化改革,真正实现三中全会决定所说的,让市场在资源配置中起决定性作用,那么你法律规定再严、反腐机构再多,都解决不了这个根源性问题。所以说,反腐要见成效,核心在限制公权力,让市场发挥更大作用。

齐鲁晚报:您的意思是深化改革有利于反腐败?

周汉华:十八大提出要实现真正的政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。一旦实现这四个分开,我们的反腐压力就没有现在这么大,因为该市场决定的,市场去解决了,政府没有权力,就不可能有腐败。让市场经济真正发育起来,形成一个良性的社会结构,不是什么事情都靠政府来做,就会实质性减少腐败的机会,产生廉洁的政府。

党必须在宪法和法律内活动

通过一系列的制度,如果我们能处理好党的领导和依法治国的关系,中国的法治就有希望。如果处理不好,中国的法治进程就会走得很艰难。

齐鲁晚报:政府需要限权,还有学者提到依法治国首先要依法治官,这样的话,以后立法会不会向行政法的方向倾斜?

周汉华:应该也不是叫倾斜。法治建设是系统的,既有加强吏治的法,包括我们的行政许可法、行政强制法、行政处罚法,还有我们未来会制定和完善的行政收费法、公务员法、行政监察法,这个过程一直没停止。另一方面,我们在社会秩序、社会公平领域的立法也没停止,比如证券法、社会救助法等。

所以法治建设不是说要向哪个方面倾斜,只是每年制定的立法计划会有一个侧重点。这个侧重点是怎么来的呢?它不是根据理论,而是根据当前突出的社会问题来确定的。

齐鲁晚报:我们看到有个别地方,存在权大于法的现象,那么党的领导与法治建设到底该呈现什么样的关系?

周汉华:这是中国法治建设不可回避的问题。其实在这一点上,我们党也是经过探索的,现在基本明确了,就是最后必须实现党的领导、人民当家做主和依法治国三者有机统一。

你不能把党的领导和依法治国对立起来。因为中国共产党的领导,既是历史和人民群众的选择,也是我们的宪法所确立的四项基本原则的核心。另一方面,又必须坚持依法治国,因为我们的经验教训都表明,如果不按法治办,就必然导致分配不公,群体性事件不断,维稳压力越来越大,官员腐败无法根治,影响党在群众中的威信。

齐鲁晚报:怎么才能实现这种有机统一?

周汉华:这在中国是最大的挑战,也是一个历史性任务,其他国家都没有做过,他们都没有我们这样的国情。要实现这三者有机统一,得通过一系列的制度设计。一方面,法治必须具有最高权威,任何组织和个人都要守法,这是法治的规范要求,党必须在宪法和法律范围内活动,这是党章的要求,也是宪法的要求。另一方面,党又要在推进整个依法治国的过程中发挥领导作用,现在的说法叫领导立法、保证执法、带头守法。

所以党在法治建设中的作用归纳为三句话,第一,党来领导立法；第二,党来保证执法；第三,党要带头守法。通过一系列的制度,如果我们能处理好党的领导和依法治国的关系,中国的法治就有希望。如果处理不好,中国的法治进程就会走得很艰难。四中全会一定会在这个问题上进一步明确方向,处理好党纪和国法的关系。

维护好私权,维稳问题迎刃而解

现代社会,老百姓的权利越大,政府管理就会越有效,最没有维稳压力,甚至稳定不用维护,就能自然而然达到。

齐鲁晚报:过去一段时间,出现不少征地拆迁等群体事件,其背后往往是个人、民企等组织私权受侵害。习总书记在中央政法工作会议上强调,要处理好维稳和维权的关系。那么私权保护能否得到足够重视?

周汉华:一些已经透露出来的信息,昭示了四中全会一定会在公平法治和其他组织、个人权利的保护上有实质性的迈进,这一点是可预期的,从习总书记这两年来一系列关于法治的论述中也可以合理地推论出来。

习总书记说要处理好维稳与维权的关系,这是一个非常英明的论断,那次讲话还提出来,让老百姓在每一个案件中都能感受到公平正义。他在纪念现行宪法公布施行三十周年讲话中还提到,要让宪法走入老百姓的心里。所以说,全面推进依法治国,必然会在科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这四个方面都有推进。

齐鲁晚报:那么维稳和维权的关系怎么理顺?

周汉华:两者其实是双赢的关系。做好权利保护是整个法治的根基,在现代社会,你做好了权利保护,维稳的压力或者维稳的任务就迎刃而解了。

最近我写了篇文章,回应一些政法干部的疑问,他们说,这个社会到底是老百姓权利大,还是政府权力大?我们从法治先进国家的经验和法治理论来说,民权和国权其实呈正相关的关系,而不是负相关的关系。现代社会,老百姓的权利越大,政府管理就会越有效,最没有维稳压力,甚至稳定不用维护,就能自然而然达到。

封建社会则恰恰相反,靠愚民来维持统治,老百姓越笨,国家越好统治。商君书里就说,民弱国强,民强国弱,他一定要重农抑商,不能让你有财产,不让你太强。

在现代法治出现前,传统法家那一套可能有道理,但是法治出现后情况就变了。尤其现在我们处于网络时代,让民弱很难。在今天这样的执政环境下,就应该确立民强国强、法治国安、公正国稳,这样一种新的执政理念才适应现代社会的发展。你看世界上的国家,哪个国家老百姓权利保护得好,它一定就是强国,哪个国家老百姓没有权利,它很难会是强国。

人物简介

周汉华,中国社科院法学研究所研究员、宪法行政法研究室主任。原国务院行政审批制度改革专家咨询组成员,被国家信息化领导小组聘任为国家信息化专家咨询委员会委员,曾被授予“国家信息化专家咨询工作2002年度突出贡献奖”。

文/片　本报记者　刘帅　寇润涛　实习生　周一　邵鲁文