在法治轨道上推进全面深化改革

改革，可以解放和发展生产力，使社会充满生机与活力，是国家与社会创新发展的不竭动力。在建设法治中国的现阶段，在建设和发展中国特色社会主义的伟大实践中，相对于完成经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的战略任务而言，相对于实现全面建成小康社会的奋斗目标而言，相对于实现中华民族伟大复兴的中国梦而言，改革与法治都是手段、方法、举措和过程，两者的价值特征、本质属性和目的追求是一致的，没有根本的内在矛盾和冲突。那些认为“改革与法治两者是相互对立排斥的”“要改革创新就不能讲法治”“改革要上，法律就要让”“要发展就要突破法治”等观念和认识，都是有违法治思维和法治原则的，对于深化改革与推进法治来说有害无益。

在我国现行宪法和法律体系内在和谐统一的体制下，改革与法治之间是一种内在统一、相辅相成的关系。全面推进依法治国，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，一体推进依法治国、依法执政和依法行政，共同建设法治国家、法治政府和法治社会，既是各项体制改革的重要组成部分和主要路径依赖，也是全面深化改革的法治引领、法治促进、法治规范和法治保障。改革离不开法治的引领和保障，否则就可能引起混乱；法治必须紧跟改革的进程和步伐，否则就可能被废弃淘汰。

毋庸讳言，作为国家和社会运行发展的手段和举措，改革与法治不可能不存在某些区别、不同甚至冲突。其中最重要的区别在于，法治作为国之重器，以守持和维护既有秩序为己任，具有较强的稳定性、规范性；而改革作为一种创新发展手段，具有较强的变动性、挑战性。因此，改革的“破”与法治的“守”这两者之间存在某种张力，在一定条件下两者还可能发生抵触、矛盾甚或冲突。从一定意义上说，改革与法治的运行指向和内在张力，决定两者的“遭遇战”是客观的必然存在。我们不能否认、漠视或者放任这种存在，而应采取积极态度与正确方法去认识、把握和妥善处理这一矛盾和问题。正如习近平同志所强调的，凡属重大改革都要于法有据。坚持“重大改革都要于法有据”是正确处理改革与法治关系的指导思想和基本原则，既是社会主义法治文明的改革观，又是运用法治思维和法治方式全面深化改革的改革观。

在法治中国建设进程中处理好改革与法治的关系

习近平同志强调，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。从全面推进依法治国的战略高度来看，改革与法治的关系不仅涉及立法与改革，而且涉及严格执法、公正司法和全民守法等法治环节，但科学立法是两者关系的重点环节和主要方面。

坚持科学立法，应把国家的立法决策、立法规划、立法项目、立法草案等与执政党的改革决策紧密结合起来，通过立法把党的重大决策及时合理地法律化、规范化和国家意志化。对于执政党的改革决策来说，应当按照依法执政和领导立法的要求，把党有关改革的决策与立法决策紧密结合，在决策过程和决策阶段按照政治与法治相统一、改革决策与立法决策相结合的原则，把改革决策纳入法治化轨道。

在立法层面正确处理改革与法治的关系，应遵循以下思路。一是坚持改革决策与立法决策相统一，充分发挥立法的引导、推动、规范和保障作用。二是凡属重大改革都要于法有据，需要修改法律的应当先修改法律，先立后改；可以通过解释法律来解决问题的应当及时解释法律，先释后改；需要废止法律的要坚决废止法律，先废后改，以保证各项改革依法有序进行。三是坚持在现行宪法和法律框架内进行改革，充分利用宪法和法律预留的改革空间和制度条件，大胆探索，勇于创新。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。四是对确实需要突破现行宪法和法律规定的改革试点，如果通过解释宪法，通过法律的立、改、废、释等措施不能解决问题，也可以采取立法授权试点改革的方式，经有关机关依法授权批准，为改革试点工作提供合法依据。

全国人大及其常委会负有监督宪法实施的职责，地方人大及其常委会负有监督和保证法律、法规和地方性法规实施的职责，因此，各级人大及其常委会应当把改革决策与立法决策是否紧密结合、改革与法治是否统一、改革措施与法律规定是否冲突等情况纳入人大监督的范围，一经发现问题即依法提出处置意见、建议或者采取相关措施。

在严格执法、公正司法和全民守法这几个环节，也需要正确认识和把握改革与法治的关系。法律的生命在于实施。执法、司法和守法都是贯彻实施法律的重要方式。国家行政机关通过推进依法行政和严格执法，国家司法机关通过正确适用法律和公正司法，全体公民和其他社会主体通过自觉学法、尊法、守法和用法，把体现为国家意志的法律规范付诸实施和具体实现。按照社会主义法治原则，在法律付诸实施和实现过程中，所有法律关系主体都必须坚持依法办事，在法律面前人人平等，不得以任何借口或者理由拒不执行、适用或者遵守法律，更不能违反法律。

在全面深化改革的背景下，改革与法治出现不和谐甚至冲突的情况是正常的。我们应坚持实事求是原则，具体情况具体分析，妥善处理好改革与法治的关系。一是当个别改革决策或措施与法治的冲突不可避免时，可尽快启动改法或者释法程序，及时消弭改革与法治的冲突。二是在具体执法、司法和守法过程中发现某项改革措施与法治相冲突时，有关主体应当根据立法法等法律的规定，及时将冲突的问题和相关建议上报有关机关，依法加以解决。三是根据“法律红线不能触碰、法律底线不能逾越”的原则，对于那些打着改革的旗号故意规避甚至破坏法治的行为，对于那些借改革之名行部门保护主义和地方保护主义之实的违法行为，应当坚决制止和纠正。

(作者为中国社会科学院法学研究所所长李林)