“民告官”路应拓宽：提高审级避免行政干预

什么是抽象行政行为和具体行政行为？

抽象行政行为是相对于具体行政行为的一个学理概念，一般是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。

具体行政行为，简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。例如，甲打乙造成轻微伤害，公安机关为保护乙的权利而拘留了甲，该行为是对甲、乙作出的，甲、乙即为特定的公民，该行为即是一个具体行政行为。

在8月25日至31日召开的全国人大常委会上，实施了25年的行政诉讼法修正案草案第二次提请审议。

行政诉讼俗称“民告官”。出台于1989年的行政诉讼法建立起了“民告官”制度，被认为是打破了“官贵民贱、官尊民卑”传统、具有里程碑意义的一部法律。然而，随着时间的推移，司法实践中出现的“立案难、审理难、执行难”却阻碍着“民告官”。

8月29日，就如何破解上述“三难”，常委会组成人员以及列席会议的全国人大代表进行了讨论。

“红头文件”应纳入法网

“红头文件”为大家所熟悉。近来，有关“红头文件”备受瞩目的事件有，贵阳市白云区委区政府下达“番茄文件”，要求辖区干部每人买一百斤番茄，强制性采购；湖北省公安县卷烟市场整顿领导小组发“抽烟文件”，规定县机关、单位公务用烟数量，必须政府采购。

“红头文件”常被用来指“行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件”。别看“红头文件”效力层级低，但对公众的影响却是巨大的。

陈光国委员介绍，生活中，地方和部门制定和执行的不合法、不合理的规范性文件比较多。不少规范性文件含有侵犯个人、法人、组织合法权益的行政行为规定。

“我在有关资料上看到贵阳市白云区委区政府下达的‘番茄文件’；云南安宁市工商局下发的买口罩要实名制的文件；湖北省公安县卷烟市场整顿领导小组所发的‘抽烟文件’……”陈光国认为，这些都属于公权力的越位，侵犯公民、法人和社会组织权益的行为。

现实生活中，往往效力层级越低的规范性文件，其执行力越强，因为执行者对于自己制发的文件具有执行上的积极性。由于法律未明确规范性文件的可诉性，如公民利益受到侵害，“红头文件”实际处于不可诉状态，通常法院不予受理。陈光国建议草案应考虑“规章以下规范性文件的可诉性”问题。

吴晓灵委员也谈到了“可诉范围”的规定，她认为，面对侵权，公民“什么可以告，什么不可以告，非常重要。生活中，很多行政部门的规章制度给公民生活以及权利的保障带来损害。“现在百姓办事难，很多‘玻璃门’和‘弹簧门’都在部门规范性文件里，明明法律、政策允许的事，一到具体办事的时候，一些部门制定的办事程序把你挡在门外。”吴晓灵委员提出，行政诉讼法的可诉和不可诉，或者人大应该对部门规章的合法性进行审核，或公民可以提起诉讼，二者必取一，给老百姓开辟对部门规范性文件审查的路，部门的规范性文件应该是可以审查或诉讼的。

起诉行政行为不再“具体”

有数据显示，2013年，全国各级法院共审结一审行政诉讼案件12.1万件，案件数连续第三年下降。

另一份数据显示，全国每年因行政纠纷引发的信访高达400万至600万件。

数据背后反映出不少公民与政府的纠纷，与法院以“不属具体行政行为”而拒绝受理关系甚大。造成这一现状的重要原因是现行行政诉讼法规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。换句话说，如果抽象行政行为(对社会公众具有普遍约束力的行政行为，如行政法规)侵犯了公民权益，法院则不予受理。

现行行政诉讼法中使用“具体行政行为”的概念，针对的是“抽象行政行为”而言，主要限定行政行为的可诉范围。但实际上行政诉讼法的其他条款已经明确列举了可诉范围，哪些案件应当受理，哪些不受理，界限很清楚。而无论行政法学理还是司法实务对“具体行政行为”的界定可谓仁者见仁、智者见智，这一没有具体标准的概念无形之中成了法院拒绝受理有争议案件的理由，成为“立案难”的重要原因。

因此，行政诉讼法修正案草案二次审议稿将原来法院受案“具体行政行为”修改为“行政行为”。

对于这一改变，不少常委表示赞同，并提出进一步修改意见。

龚建明委员认为，应当扩大行政诉讼受案范围，保障行政相对人的诉讼权利，相对人与行政机关之间的争议，法院应该以受理为原则，以不受理为例外。他建议应该采取概括方式规定对于非具体行政行为侵犯相对人权益的，以及侵犯相对人人身权和财产权以外权益的，均可采取行政诉讼的救济手段。对于特殊行政行为，法院不宜受理的，应该采取列举的方式规定。

杜黎明委员提出，现行法将行政诉讼限定在具体行政行为内，致使受案的范围非常有限。这次修改删除了“具体”两个字，把抽象行政行为纳入其中意义重大。同时，杜黎明表示，还有两种经常遇到的行政行为没有列举：一是行政合同(行政协议)，即行政机关为了公共利益和行政管理的需要，与公民、法人和其他组织签署相关合同或协议。另一种是授益性行政行为，即行政机关对公民、法人和其他组织给予行政奖励、行政补贴或者行政扶助等，比如给予见义勇为奖励，给予小微企业补贴等。这些行政行为对当事人将产生较大影响，也应纳入行政诉讼的范围。

提高审级避免行政干预

“面对‘民告官’，行政干预很大。”辜胜阻委员表示，现在的行政诉讼较之其他诉讼是“短板”，“民告官”案件大概只占所有案件的百分之一左右。

邓秀新委员说，实践中，基层法院经常受到行政机关干预，对行政诉讼案件的判决比较难。建议把行政诉讼案件审判权上收一级，由上一级法院审理行政诉讼案件。

列席会议的全国人大代表刘桂凤提出，二审稿第19条“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”。对所在地行政机关作出的决定，起诉者又去同级管辖法院诉讼，有很多弊端。“因为所在地法院管辖的案件，被告是辖区政府机关，法院很难裁定。”刘桂凤建议：“为避免行政干预、缩短起诉人解决问题的时间，能不能由行政机关所在地的上一级法院受理。”

严以新委员则进一步建议“以国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件，由高级人民法院管辖”。其理由是：规定以国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被告的行政案件，由高级人民法院行使一审管辖权，既是出于减少行政干预，保证司法公正的考虑，也是因为这类案件一般情况比较复杂，专业性更强，高级人民法院在人员素质上、审判条件上都较中级人民法院有优势，有利于案件的审理和裁判。(本报记者张伟杰)