“民告官”路应拓宽：提高审级避免行政干预

什么是抽象行政行为和具体行政行为？

抽象行政行为是相对于具体行政行为的一个学理概念，一般是指国家行政机关针对不特定管理对象实施的制定法规、规章和有普遍约束力的决定、命令等行政规则的行为。

具体行政行为，简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。例如，甲打乙造成轻微伤害，公安机关为保护乙的权利而拘留了甲，该行为是对甲、乙作出的，甲、乙即为特定的公民，该行为即是一个具体行政行为。

在8月25日至31日召开的全国人大常委会上，实施了25年的行政诉讼法修正案草案第二次提请审议。

行政诉讼俗称“民告官”。出台于1989年的行政诉讼法建立起了“民告官”制度，被认为是打破了“官贵民贱、官尊民卑”传统、具有里程碑意义的一部法律。然而，随着时间的推移，司法实践中出现的“立案难、审理难、执行难”却阻碍着“民告官”。

8月29日，就如何破解上述“三难”，常委会组成人员以及列席会议的全国人大代表进行了讨论。

“红头文件”应纳入法网

“红头文件”为大家所熟悉。近来，有关“红头文件”备受瞩目的事件有，贵阳市白云区委区政府下达“番茄文件”，要求辖区干部每人买一百斤番茄，强制性采购；湖北省公安县卷烟市场整顿领导小组发“抽烟文件”，规定县机关、单位公务用烟数量，必须政府采购。

“红头文件”常被用来指“行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件”。别看“红头文件”效力层级低，但对公众的影响却是巨大的。

陈光国委员介绍，生活中，地方和部门制定和执行的不合法、不合理的规范性文件比较多。不少规范性文件含有侵犯个人、法人、组织合法权益的行政行为规定。

“我在有关资料上看到贵阳市白云区委区政府下达的‘番茄文件’；云南安宁市工商局下发的买口罩要实名制的文件；湖北省公安县卷烟市场整顿领导小组所发的‘抽烟文件’……”陈光国认为，这些都属于公权力的越位，侵犯公民、法人和社会组织权益的行为。

现实生活中，往往效力层级越低的规范性文件，其执行力越强，因为执行者对于自己制发的文件具有执行上的积极性。由于法律未明确规范性文件的可诉性，如公民利益受到侵害，“红头文件”实际处于不可诉状态，通常法院不予受理。陈光国建议草案应考虑“规章以下规范性文件的可诉性”问题。

吴晓灵委员也谈到了“可诉范围”的规定，她认为，面对侵权，公民“什么可以告，什么不可以告，非常重要。生活中，很多行政部门的规章制度给公民生活以及权利的保障带来损害。“现在百姓办事难，很多‘玻璃门’和‘弹簧门’都在部门规范性文件里，明明法律、政策允许的事，一到具体办事的时候，一些部门制定的办事程序把你挡在门外。”吴晓灵委员提出，行政诉讼法的可诉和不可诉，或者人大应该对部门规章的合法性进行审核，或公民可以提起诉讼，二者必取一，给老百姓开辟对部门规范性文件审查的路，部门的规范性文件应该是可以审查或诉讼的。