李泽廷：健全中国反垄断执法体系亟待解决四个问题

近年来，国家发改委价格监督检查与反垄断局引领的反垄断法执法案例社会各界欢呼首肯者之声随处可见。2013年1月，三星、LG等6家境外企业被发改委开出首张针对外企的价格垄断罚单，总金额达3.53亿元；2013年2月份发改委开给茅台、五粮液4.49亿元；2013年8月对合生元、美赞臣、多美滋等多家知名奶粉企业因为实施纵向垄断被处罚合计高达6.68亿元；刚刚处罚的日本汽车零部件和轴承企业的罚单达到12.35亿元。这些罚单在中国行政执法史上具有深远的意义，不仅足以对当事人有所震动，而且对相关或相类似的市场主体也有极大的震撼意义。近期奥迪、宝马、奔驰等知名企业在反垄断调查过程中已经开始了一系列的降价纠错举措。

诚然，中国反垄断执法初见成效，但冷静审视我国现实的反垄断执法体系，“三权(国家发改委、商务部、国家工商总局三大执法机构)分立”及其执法不平衡推进、执法机构与相关机构职能关系等问题亟待立法和政府高层关注，健全反垄断执法体系，以促成反垄断执法的可持续化、统一化发展已成当务之急。从中国国情及反垄断执法现状、趋势来看，应尽快解决以下四个突出问题。

尽快构建直属国务院的统一反垄断机构

全面提升我国反垄断执法的整体能力和确保执法的统一化、平衡化、常态化，当务之急是解决三大机构(国家发改委、商务部、国家工商总局三大执法机构)分权的现实问题，有必要积极推动全国统一的反垄断执法机构的建立，该机构应直接隶属于国务院。在以政府机构承载反垄断职能的日本、韩国、我国台湾地区都将反垄断执法机构直接隶属于最高行政机构。有的学者认为现有的行政执法体系过于主动，反垄断执法体系过于强大，以致可能侵害企业的合法权利，导致所谓的过度执法或者执法不公平不公正，所以应该有司法机构来承载。这种观点对现实行政体系中反垄断机构的执法成效过于乐观；过于信赖中国司法的独立性和权威性。我国行政执法普遍存在失灵的现象，也欠缺司法独立的制度性和文化性基础。构建一个属于国务院的专门化反垄断机构是比较现实的选择。

厘清反垄断执法机构与其他相关职能部门的关系

有必要统筹规划一般反限制竞争与反垄断执法的关系，防止两者交叉重叠而导致争权或推诿扯皮的现象，有必要通过行政法规统一规范和细化反限制竞争和反垄断执法职能的整体布局，避免职能部门自立规则引发职能不明确或冲突、重叠的问题。尤其是要厘清反垄断执法与司法机构、行业监管机构的职能关系。在反垄断执法机构建设中明确反垄断执法职能的统一化，划清反垄断执法机构与行业监管机构的职能边界，防止行业监管机构干扰或阻碍反垄断执法的推进，并应赋予其积极配合反垄断执法的相关义务。可适当借鉴德国在电力、燃气、电信、邮政、铁路、网络方面竞争法执法职能的安排机制，可适当赋予这些领域的监管职能部门以部分竞争执法职责，以创造有效的竞争。

强化反垄断执法机构对有中国特色的行政性垄断的执法职责

我国现行《反垄断法》还存在不足之处，现有的规制难以解决有中国特色的行政性垄断难题。我国国经济体系保留了广泛的行政特许和行政审批机制，各行业各部门制定规范性文件的现象比较突出，这些规范性文件为行业性垄断和连接、强化局部性垄断利益集团起了催化作用。行政垄断问题将是具有中国特色且长期存续的问题。行政性垄断不仅带来特定的垄断经营行为，更严重的是它会带来制度性的垄断，从而普遍性滋长和培育垄断主体和垄断经营行为。如能源、铁路、电信、铁路、水电气供应、烟草等均易于出现行业性的垄断主体和垄断行为。为此，《反垄断法》需要进一步地完善，同时在反垄断之机构职能建设有必要强化行政性反垄断的执法，并有必要在权限是赋予更有针对性的职权，包括对行政机构及其人员采取相关的措施和责任追究等，方能确保反垄断调查和处理的有效。

在强化反执法机构职责的同时，进一步细化反执法的程序规范

在总结近年来反垄断执法经验基础上，尽快以国务院法规的形式规范反垄断执法的程序，一方面要进一步明确和强化执法机构的调查权，企业及其工作人员配合调查的义务和法律责任，实务中一些企业及其工作人员往往以涉及企业商业秘密而拒绝配合或消极配合，这些问题需要进一步细化和明确；另一方面也需要进一步明确和细化执法机构的调查、听证、当事人申辩、处罚告知及强制执行等方面的程序规则，既便于执法者充分履行职责，也有助于保障有关当事人的合法权利。有必要进一步赋予反垄断执法机构的调查取证权力，尤其是面对中国特色的行政性垄断问题，有必要借鉴美国等的经验，进一步强化反垄断执法机构的调查和处罚权。

(李泽廷作者简介：法学博士、应用经济学博士后，清华大学法学院客座教授，曾在人民日报等报刊发表经济学、法学论文近150多篇，专著多部。)