政府小金库缘何病灶难除 预算外资金游离监督之外

小金库”虽然“姓小”，但容量却并不小。据业内专家估算，随着财政收入的日益增长，我国每年发生的“小金库”资金总额或在1000亿元以上。虽历经30年，开展了13次清理整顿，但“小金库”并没有被根除，甚至在一些地方和单位愈演愈烈。经国务院批准，财政部和审计署从今年8月至10月，在全国范围内开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理。

形形色色的“小金库”资金规模到底有多大？为何绵延不绝、总“戒”不掉？“小金库”的“病灶”又该如何根除？

“小金库”一点也不“小”

在全国范围内，形形色色的“小金库”资金规模到底有多大？对此，并无完整而准确的统计数据。根据审计署披露的“小金库”问题数据，1998年至2006年上半年，全国审计机关共查出“小金库”资金(含挤占挪用)1406亿元，平均每年超过165亿元。

“‘小金库’其实并不小。”中央财经大学税务学院副院长刘桓分析，从财政角度看，只要是脱离正常财政收支体系，且不受上级部门监管的账外资金，其实都应该算是“小金库”。随着财政收支的逐年增长，一个不争的事实是“小金库”也水涨船高，而且正日趋成为一种常态。

今年6月，审计署披露，2013年，国家卫生计生委本级和中国建筑文化中心、中国地质科学院矿产资源研究所等34个所属单位采取转移收入或虚列支出等方式，账外设立“小金库”1.94亿元。“包括机关事业单位和国企在内，如以宽泛口径计算，我国每年发生的‘小金库’资金总额或在1000亿元以上。”刘桓说。

设立“小金库”的花样也在不断翻新。从昔日转移支付、套取专项资金的“小儿科”手法，演变成违规收费、罚款及摊派的新手法。从原先打着出租收入与资产处理的旗号，到“光明正大”地以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金，再到“明目张胆”地利用假发票、非法票据骗取资金设立“小金库”。“‘小金库’已成为贪污腐败的温床。”刘桓这样总结。

斩断不良作风“资金链”

“自1989年国务院关于清理检查‘小金库’的通知下发以来，共进行了三次较大规模的清查活动，清查的范围越来越广、查出的违规金额越来越多，这都表明了中央惩治腐败、建设廉洁政府的决心。”财政部财政科研所副所长白景明说。尽管如此，现实当中的“小金库”仍旧是屡禁不止，且花样日益翻新，给“小金库”的治理工作增添了很大的困难。

“小金库”咋成了“大肿瘤”？上海大学社会学系教授顾骏说：“造成不少单位和企业‘小金库’盛行的原因，根本上在于权力部门化、部门利益化。此外，还有一个重要原因在于违规成本太低、风险太小，不足以形成威慑效应。”

“为此，此次专项治理的内容，主要是2013年以来，违反中央八项规定和财经纪律以及设立‘小金库’的有关问题。数额较大和情节严重的，可追溯到以前年度。专项治理将围绕预算、资产、财务、政府采购、会计工作的关键节点和薄弱环节，结合各地区各部门实际情况，有的放矢，突出重点。同时，更加注重治本，更加注重预防，并与财政、审计日常监管工作相结合，形成整体合力。”财政部监督检查局局长吴奇修说。

“这次专项治理的意义在于通过对财经违法违纪行为和设立‘小金库’的治理，建立合规使用财政资金的长效机制，建立、完善透明规范的预算管理制度，推动国家治理体系和治理能力现代化。”白景明说。

用“大预算”医治“小金库”

“‘小金库’之所以久治不愈，是因为这部分钱属于政府预算外资金，游离于人大以及公众监督视线之外。”刘桓说，就目前而言，最紧迫的就是要实现财政预算改革。

“十二五规划中明确提出，实行全口径预算管理，完善公共财政预算。这就要求，用‘大预算’来医‘小金库’。”刘桓指出，具体来讲，要对预算外的收入进行一次彻底清理。同时，新《预算法》里必须写入“所有的政府收入和支出都应当全部纳入预算”，让“小金库”顺利搬到“预算内”的“大家庭”，接受人大、公众和社会的监督。

“在西方发达国家，政府部门的财政收支资金流基本全都实现了信息化和电子货币化。而我国还存在公务卡使用不够普及，有些津贴现金化发放，甚至用假发票报账等问题。”刘桓说，应该健全财务制度，尽量使财政收支更加透明，以从源头截住“小金库”资金的来源。

媒体报道显示，2011年全国共发现“小金库”58225个，涉及金额266.54亿元，给予行政处罚1942人，组织处理3242人，党纪政纪处分1862人，移交司法机关处理623人。换言之，对查出的5.8万多个“小金库”，只处理了数千人，且处理方式各异。

“如果对主要领导、分管领导和直接责任人要先予免职、再追究责任的规定，能够最大限度落实，那么今后各单位‘勇于’设立‘小金库’的冲动，必定陡然降低。”刘桓说。

“只要权力还没有被关进制度的笼子，‘小金库’就难以彻底消失。”顾骏指出，治理小金库需铲除部门利益链条，严格约束特权扩张，强化部门预算管理，建立小金库追责机制，并将小金库早日列入刑法犯罪内容。(记者杨亮）