中国农业发展面临转折关口 应加大支持补贴力度

加快制度创新 破除成本约束(对话)

——访国务院发展研究中心研究员程国强

本报记者 朱隽

“弱者种地”“差地种粮”等问题突出

农业发展已到了一个转折关口

记者：劳动成本等直接生产成本推动了农业生产总成本的增加，该怎样看待农业已进入高成本时代？

程国强：伴随着工业化、城镇化的进程，农资、土地、劳动力等农业生产要素的成本会出现不断上升的趋势。这一规律已为人地矛盾相对紧张的东亚国家和地区农业发展历程所验证。

在经济发展初期，农业部门剩余大量低成本劳动力，具有无限供给特征。但随着工业化的推进，农业富余劳动力将逐步向非农产业转移，最终到形成城乡一体化劳动力市场时为止。在这一过程中，农业劳动力成本将不可避免地逐步提高。

农业高成本时代的到来，标志着我国农业发展到了一个新的阶段。首先，这意味着农业比较利益下降的压力将越来越大，由此导致的“弱者种地”“差地种粮”的问题会逐步显现并将日益突出，农业发展到了一个转折的关口；其次，这也预示着，农业高成本若与资源制约增加、生态环境约束趋紧的影响相互叠加，有可能使农业发展陷入长期停滞，最终会影响整个工业化、城镇化的进程。因此，目前农业发展对制度创新的需求，比任何时候都显得紧迫。

记者：除了生产成本不断走高以外，我国农业经营体系还面临着哪些新挑战呢？

程国强：以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村经济体制改革创新的主要成果。30多年的实践证明，以“集体所有、均田承包、家庭经营”为特征的农业经营体系，对推动我国农业农村发展发挥了重要作用。但是，随着工业化与城镇化深入推进、农村土地与劳动力加速流动，我国农业经营格局正在发生重大变化，土地细碎化、农户兼业化、劳动力弱质化、农业副业化、生产非粮化等问题越来越突出，农业发展面临日益严峻的挑战。

坚持家庭经营在农业中的基础性地位前提下，如何真正实现农业经营方式的突破创新，加快构建新型农业经营体系，是目前及今后一个时期，我国农业现代化进程面临的最为棘手的难题。

农业现代化并不仅仅是土地规模化

应加快构建新型农业经营体系

记者：应对高成本，我国农业经营体系创新的突破口在哪里？

程国强：面对农业生产的高成本，应当继续加大对农业的支持补贴力度，但最根本的还是要进行制度创新，加快构建新型农业经营体系。

农村基本经营制度是党的农村政策的基石，其核心目标在于，必须保障农产品有效供给，提高农业生产效率，确保粮食安全和食品安全；必须保障农民的土地权益，促进农民增收，调动农业经营者的生产积极性。当前农业农村发展的新变化新形势，提出了完善农村基本经营制度的新要求。但是，今后无论推进怎样的制度变革，无论进行怎样的创新与试验，都必须以基本经营制度目标为出发点，切不可削弱甚至突破制度底线。

目前，由于农村劳动力大规模外出流动，使农业被“边缘化”的趋势愈加严重。显然，我国农业发展不仅要面对“谁来种田”的现实问题，更要应对“种怎样的田”和“怎样种田”的深层难题。不是把土地经营规模问题解决了，就实现农业现代化了，必须进行制度创新。

推进农业现代化，应当加快构建从农村基本经营制度出发，坚持和落实集体所有权、稳定和强化农户承包权、放开和盘活土地经营权、保障和提升农业特别是粮食生产能力、贯彻土地用途管制权，从而形成“集体所有、家庭承包、多元经营、管住用途”的新型农业经营体系。我认为，今后农业经营体制机制创新的一个重要方向是，探索建立以家庭承包为基础，以农户为核心主体，新型农业经营主体、土地股份合作社、农业社会化服务组织等多元主体共同经营的新型农业经营体系，促进农业经营的专业化、规模化与组织化，增强农业的可持续发展能力。

继续加大对农业的支持和补贴力度

增强农业支持政策的针对性和指向性

记者：我国的农业支持政策又该从哪些方面进行调整？

程国强：进入新世纪以来，中央先后出台实施了粮食最低收购价、临时收储、粮食直补、良种补贴、农资综合补贴等一系列支持农业的政策措施，基本形成了以价格支持为基础、以直接补贴为主体的农业支持政策框架体系，为粮食产量连年增长，农民收入持续增加发挥了重要而关键的作用。

农业发展进入高成本阶段，更应该进一步加大对农业的支持和补贴力度。这是许多国家的农业政策调整的基本经验，也是今后我国应对农业比较效益持续下降、提高农民种粮务农积极性和地方政府重农抓粮积极性的重要举措。但是，加大对农业的补贴和支持，应与我国所处的发展阶段相适应，必须立足基本国情，既要量力而行，也须尽力而为。当前在农业政策调整改革中，尤其要注重通过发挥市场配置资源的决定性作用来用好政策，探索建立中国特色的农业政策体系。

目前实施的农产品价格支持政策，虽然对有效调动农民生产积极性，实现粮食产量“十连增”、农民增收“十连快”发挥了关键作用，但也逐步显现出一些新问题新矛盾，如导致农产品价格形成机制扭曲，市场作用未能有效发挥；国内外农产品价格倒挂，进口压力日益加大；农业资源环境形势严峻，农业可持续发展面临挑战等。

因此，必须根据农业发展的新形势新要求，进一步增强政策的针对性和指向性，健全主要由市场决定农产品价格的机制。比如，逐步推进实施农产品目标价格制度，使农产品价格形成与政府补贴脱钩，既有效调动农民生产积极性，又减少对市场的扭曲，充分发挥市场配置资源决定性作用，确保实现农业的持续稳定发展。