农村土地流转是大势所趋

【“中国稳健行”专家系列谈七】

作者:中国社会科学院农村发展研究所研究员、农村宏观经济室主任 党国英

农村土地流转主要是指农村集体土地承包人将其土地使用权通过租赁、转让、并入合作组织以及作价投资于法人企业等方式，使土地使用权属发生变化的行为。

　　焦海洋图

近年来，我国农村土地流转规模正在稳步扩大。据有关方面披露，目前农村耕地总体流转率已经超过15%，江苏、浙江等经济发达省份在50%以上；还有少数地方比例更高，有的县市接近百分之百。土地流转使得一些经营规模大的农户得以产生，提高了农业综合经济效率。大农户比小农户更重视农业投入，经济效率也更高。我们的一些案例调研表明，土地流转方便了土地整理，可以减少农田道路的面积和田埂占地面积，一些废弃地也容易得到利用，从而有可能使土地利用率提高5%左右。因土地集中所导致的规模化经营还提高了农户在市场交易中的谈判地位，实现一定程度的减支增收。如果把国土资源部目前持续推行的建设用地“增减挂钩”政策看做土地流转方面的改革举措，那么，这项政策最终可能使我国节约出数千万亩土地用于耕地面积扩大，同时还可适度增加城市建设用地。土地流转的最大好处是促进我国农业由小规模兼业农业，向适度规模专业化农业方向发展，使全国兴起一大批家庭农场，从而在整体上提高我国农业经济效率。如果做动态的分析，且以我国农户的平均收入接近城市居民平均收入为测算基准，我们估计在30年或更短一点的时间以后，我国只需要约3千万专业农户。这意味着未来还有1亿多兼业农户要放弃农业，将土地流转到留守农村的专业农户手里。

当前社会上有一些关于土地流转的疑虑，其中有很多是不必要的。

有人将人均1—2亩土地看作农民的“社会保障”，因而反对土地大规模流转。这是完全没有道理的。所谓社会保障，只能是来自社会，而不应该来自农民的土地。事实上，我国一些农村地区的人均社会保障水平已经超过1亩地1年所产生的纯收入，更超过了平均地租水平。从社会进步的趋势看，一个国家的国民总体上不会、也不可能依靠地租过得富裕。过富裕日子要靠劳动，靠专业化分工基础上的劳动。

还有人担心推动农村土地流转会导致土地（或土地使用权）占有的两极分化。其实，在市场高度发达的情况下，拥有土地与拥有资本其实没有什么区别，这是一个简单道理。为什么不怕资本占有的两极分化，独怕土地占有的两极分化？这很荒唐。哪一个现代国家的命运被“地主”主宰了？人类的基本生存离不开土地，但决定人类发展的最重要的因素却是社会经济制度与科学技术水平。现代国家有足够的手段抑制“食利者”阶层扩大，不必为此忧心。如果发生什么问题，那是政治问题，与土地流转无关。

还听到一种议论，说农户所承包的土地本来不是自己的，如果他们不再耕作土地，应该将其交换集体，或干脆交给国家。这个说法很是鲁莽。财产权设置的原则是：但能私有，不必国有；否则社会就没有了活力。再说，绝大部分农户出租土地、告别农业以后，地租收入不会很重要，人们不必眼红。建设用地的租金会高一些，但国家可用其他手段对其进行调节。

从当前土地流转实践看，也存在一些值得关注的问题。一是产权明晰程度低，增大了土地流转的交易成本，影响土地流转效益。农户土地承包权越不稳定，流转越困难。二是农业规模化经营往往具有多重目标，导致土地经营规模不尽合理。有的城市资本到农村圈地是为了土地投机，或为了套取政府补贴，还有的是为了建立本系统的“食品基地”，所有这些目标，都可能背离土地经营“适度规模”的要求。三是规模化经营主体的组织形式复杂，总体上还不完全适应农业现代化的需要。从国际经验看，自然人身份的家庭农场很适合农业现代化，但目前我国农村土地流转趋于向公司化农业集中。四是国家土地管理政策的某些方面不利于土地合理流转。按现行体制，我国不存在土地的永久使用权，更谈不上使用权买卖，这导致专业农户的大量土地是租用而来，造成租地或变相租地是土地流转的基本形式，给土地的实际耕作者长期投资带来很大困难。此外，我国缺乏一整套行之有效的农地保护制度，给一些商家借助土地流转政策搞土地用途投机开了门路。

将农村土地流转纳入健康轨道，需要做好以下一些工作。

第一，落实中央关于农村土地承包权长久不变的改革意见。落实这项改革意见时要明确告诉农民今后不再调整土地，并要按照农民的意见决定是否要做“最后一次调整土地”。这项改革将提高农民土地财产权强度，有利于延长土地租期，调动农业大户的投资积极性。从笔者调查看，做好此项工作并不容易，中央政府应细致研究政策，扎实安排部署。

第二，尽可能鼓励农业经营者之间自主达成土地流转协议，避免政府直接干预。已经通过“返租倒包”途径实现土地流转的地方，应注意在土地整理中与原土地承包者达成补充协议，明晰相关权利。

第三，可要求地方政府确立土地经营的最大规模，避免规模过大。据笔者调查，规模过大时一般会发生“二次承包”，容易引起纠纷。据笔者粗略测算，在我国粮食主产区，如果农户的土地经营规模达到150亩左右，其人均纯收入就可与城市水平看齐或更高。其他农作物的生产也会有一个适度规模，能够保证农户的收入可与城市水平比肩。地方政府在确立“适度规模”时应以这个标准为基础。在城市化水平不断提高的背景下，我国农户的规模经营“适度”标准还会不断提高，从而要求更大幅度的农村土地流转。

第四，应规范农民专业合作社在规模化经营中的行为，更好地发挥合作社推动农业现代化的作用。在全部农业经济环节中，直接田间作业的环节应以家庭经营为基础，不支持合作社进入直接田间作业环节，更不支持合作社圈占大量土地搞田间雇工经营或“二次发包”土地。合作社业务应集中于农业生产资料和农产品流通领域及田间生产的服务领域。

第五，应提倡进入农业的“城市资本”做大流通商、大加工商，而不是做“大农场主”。“城市资本”可以建立一定规模的“示范基地”，但在一定期限以后应将“示范基地”转化为适度规模的家庭农场。从笔者的调查看，成功的农业投资者大多采用这种经营方式。要坚决杜绝“城市资本”圈占土地搞非农经营活动。

第六，大胆解放思想，深化土地制度改革。在微观方面，要在农地确权的基础上，最终允许土地承包权或使用权买卖。在宏观管理方面，要优化土地用途管理政策，建立农业保护区制度，向农业投资者传递更明确的土地用途信息，以减少土地流转中的投机行为。