公积金制度呈现多方“不适”：增值收益归谁？

诸多质疑和争论，根源就在于住房公积金制度的目标定位不明确，是住房金融还是住房保障不够清楚。至少要在法律层面上解决三个问题：住房公积金到底是为谁服务？资金的产权归谁？增值收益归谁？

自7月14日起，福建省厦门市职工在提取住房公积金时，手续将再次简化——无需提供购房合同，无需提供银行查询单，只需携带身份证原件。

在此之前，7月1日起，北京市已经简化提取公积金手续。

除去上述两地，湖北省武汉市、上海市、湖南省长沙市等多地都在今年放宽了住房公积金的提取和使用门槛。

中国社会科学院经济所研究员汪利娜认为，这些举动扩大了住房公积金资金的使用范围，这是公积金制度改革的重要方向。

近年来，由于房价高企，住房公积金制度最初设定的互助性住房保障功能逐渐弱化，各界对于公积金功能的重新定位呼声不断，对住房公积金的质疑声也随之出现。

毫无疑问，在新的市场环境下，改革现行的住房公积金制度已迫在眉睫。现在需要做的是，重新审视住房公积金制度，明确住房公积金的定位，从而做出制度性变革。

公积金管理条例修订难产

近日，有媒体报道称，各地住房公积金管理中心各自为政、低水平重复建设严重，存在机构冗杂、资源浪费、管理混乱等问题，各地自行开发的公积金管理系统达数百套。

这一报道引发了公众对住房公积金制度的关注。

在我国，住房公积金制度最初的功能是筹集建房资金，缓解住房开发与建设资金短缺的矛盾。

上世纪90年代初，为了打破长期以来由国家和单位包揽天下的福利分房体制，住房公积金制度作为城镇房改的产物而产生，通过国家支持一部分、单位补贴一部分、个人合理负担一部分的住房货币化分配和住房筹资机制，为城市住房建设开辟稳定的资金来源。

1991年5月，上海市借鉴新加坡中央公积金制度经验，率先建立起住房公积金制度。

1994年7月，国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，要求在全国推行住房公积金制度。

此后，中国的房地产业蓬勃发展。鉴于此，1999年4月国务院颁布了《住房公积金管理条例》，要求停止发放住房建设贷款，加大个人住房公积金贷款发放力度，住房公积金的功能发生重大转型。

住房公积金缴存机制的建立，推动了住房从福利分配转为货币分配的体制转轨，亦推动房改完成市场化住房体制转轨。

2002年3月24日，国务院发布修订后的《住房公积金管理条例》，这是条例自实施以来的首次修订。

直至2011年，住建部在布署2012年重点工作时，才提出在6月前完成条例修订稿的起草工作，但之后并无下文。

2014年，住建部再次将条例修订列为今年主要工作之一 ——继续开展《住房公积金管理条例》的修订工作，尽快上报国务院法制办。

条例修订工作难产，各界对住房公积金制度的质疑也不断出现。

上海财经大学教授陈杰认为，与时代需求不相适应的功能定位，正是当前住房公积金制度陷入困境、备受指责的根源。

“目前我们的住房公积金制度已经不是靠修改能完成的了，而是必须得有一个制度创新，只在原来的条例上修修补补已经无济于事。”中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔说。

陈杰也认为，局部修补不仅无济于事，反而很可能会造成更多的制度内冲突，陷入更深的制度困境。

信息披露应更加透明

2008年3月23日，住房和城乡建设部发布《2008年全国住房公积金管理情况通报》显示，2008年全国住房公积金缴存余额超过1.2万亿余元，当年全国住房公积金缴存额为4469亿余元，截至2008年年末，全国住房公积金缴存总额为2.06万亿余元。

对于全国住房公积金缴存额，官方的数据止于2008年。

汪利娜告诉记者，目前公积金使用情况和条例的修订都不透明。巨额资金沉淀落于哪些城市？赚取了多少增值收益？被怎样使用和支配？这些均没有向缴存人交待，缺少一本清晰的账。信息不公开，加上监管不到位，腐败就可能从中滋生。更透明的信息披露应是基础，至少应该对缴存人有一个交待。

此外，住房公积金过低的使用率亦引发了不少质疑。

住建部数据显示，2008年年末，住房公积金使用率为72.81%，住房公积金运用率仅为53.54%。

住房公积金从本质上说担负着政策性住房金融服务功能，学界认为，如果资金沉淀过多，使用效率过低，对资金所有人来讲是一种资源浪费。因为缴存的资金并没有为他们住房消费服务，只能被通胀侵蚀。

2006年上半年，审计署开始对住房公积金进行审计。这是自住房公积金制度建立以来，第一次对住房公积金进行全国性的专项审计调查。

审计报告披露了公积金制度实施过程中存在的两大问题：

其一，住房公积金制度改革滞后，加之有些单位未严格执行国家规定，导致不同收入群体住房公积金存、贷额差距逐步拉大。

分析1986万人的缴存情况发现，其中10%缴存额高的人员平均月缴存1572元，10%缴存额低的人员平均月缴存54元，前者是后者的29倍。

其二，违规投资、挤占挪用、违规发放贷款等问题仍然存在，影响住房公积金的安全完整。

报告称，截至2005年年底，45个城市用公积金购买的214.47亿元国债中，有28.92亿元被证券公司违规用作融资质押，有8.29亿元被证券公司出售后用于购买股票等风险投资，还有3.1亿元被证券公司挪用后无法收回。

对于住房公积金管理体制存在的问题，胡继晔认为主要有三个：资金利率太低，尤其是在余额宝等理财产品面前；真正需要的低薪群体取款困难；由于取款困难，致使有投机取巧者介入，有损住房公积金声誉。

住房公积金制度备受争议的焦点，是这一制度“劫贫济富”的反向效应，即：买得起房子的职工才能使用公积金，甚至是多次贷款，而那些买不起房子的职工缴纳的公积金补贴了相对富裕的买房职工。

在中国政法大学教授王涌看来，在公积金缴存者中，富者不屑于公积金贷款，贫者无力买房，得不到公积金贷款，还为他人输血。只有中上等收入的缴存人在享受公积金贷款。

重新定位是核心问题

改革现行的住房公积金制度已迫在眉睫。

除了学界的呼声，在中央层面，党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。

受访专家均认为，诸多质疑和争论，根源就在于住房公积金制度的目标定位不明确，是住房金融还是住房保障不够清楚。

汪利娜表示，至少要在法律层面上解决三个问题：住房公积金到底是为谁服务？资金的产权归谁？增值收益归谁？这些都要通过法律进行明确的定位。

2011年，胡继晔参加中国政法大学民商经济法学院教授王涌主持的住房公积金修法课题时提出：住房公积金可借鉴养老保险个人账户全国统筹的做法，实现住房公积金个人账户与身份证号绑定，全国唯一、全国统一，这样就基本上可以解决各地混乱的问题。

“遗憾的是，住房公积金管理条例的修订进行了三年依然没进展，这些建议也没有实施的可能性。”胡继晔说。

汪利娜的建议是，在新的市场环境下，我们需重新审视公积金的在整个住房政策体系中的功能与作用；重新界定公积金与商业银行的关系，使之成为整个住房金融体系的一部分；将公积金的归集及运用，按其金融本质，置于金融监管部门的视野内，使其建立起有效的风险防范机制，避免“行政化”管理带来的挤占、截留、挪用等问题；建立起规范的会计、审计、信息披露和社会监督机制，让公积金的增值收益真正为资金缴纳者服务，改变现行资金性质公私不分、使用无序的现状；改变“低存低贷、存贷不对称”导致净储户的利息损失转变为净贷款人的利息补贴，从而形成新的收入分配不公。(本报记者廉颖婷)