中国黑户群体生存状态调查：没有户口难求学求职

终结“黑户”历史当依靠法治思维

1300多万“黑户”浮出水面，成为数十年来中国人口政策和社会治理实践中不容忽视的“问题人群”。追寻其历史背景，各级政府在贯彻落实计划生育基本国策的过程中，在人口数量控制领域取得了卓越成就，但一些制度设计的漏洞和不规范的基层执法也积聚了难以面对却无法回避的社会矛盾。终结“黑户”历史，不仅需要摆脱“人治”惯性，更要加强人文关怀，依靠法治思维。

将户口登记与计生政策捆绑并不合法

专家指出，人口与计划生育法第41条规定，对违反该法生育子女的公民予以征收社会抚养费的处罚。但该法并未对公民违法生育的子女规定不上户口、不予以入学的处罚内容。根据国籍法和户口登记条例，父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍。户口登记机关应该对出生的中国公民予以登记，无附加条件。1988年，原国家计生委、公安部也联合下文，禁止将计生证明、超生罚款与户口登记捆绑。

然而，计划生育政策和户籍管理在执行环节中却被人为绑定，产生了诸多扭曲的社会现象。北京大学人口研究所教授穆光宗说：“大量‘黑户’的产生源自地方政府部门将推行计划生育政策与户籍强行绑定。这种方式排斥和限制一些已经出生的人进入社会，是极其危险的。让一个孩子从刚出生就隔绝在整个社会组织之外，无异是对一个人最大的惩罚。”

几十年来，民间对取消绑定户口与计生的呼声不绝于耳。2013年12月，北京律师黄溢智等人联名向国家有关部门发去建议信，要求消除计生与户籍捆绑，并对户口登记管理规范性文件进行全面审查。信中写道：当前，一些部门以规范性文件形式，为户籍注册设定障碍，强化部门利益，超越权限规定限制公民基本自由权利，破坏了法制统一。

复旦大学法学院教授朱淑娣指出，我国尚无国家层面统一的行政程序法法典，是出现户口登记与征收超生罚款相“捆绑”现象的重要原因。法治的发展有一个渐进的过程，完全确立行政法律所设定的秩序，需要相应的社会政治、经济、文化等诸多方面的共同努力。

此外，以往一些地方对“黑户”问题的一次性解决办法并不可取。国家历次人口普查，都能发现大量的“黑户”，这在证明计生政策在局部地区失灵的同时，也为“黑户”提供了一次性解决的机会——向基层计生或公安部门缴纳相应罚款后就可拥有户籍。这种惯用方法在某种程度上动摇了计划生育政策的严肃性，使违反政策的人产生了一定的心理预期，即“孩子现在没有户口，将来肯定会有户口，机会就在下一次全国人口普查时”。

这意味着，在国家人口普查的间隔期内，千万计的孩子必须度过一段“黑暗的生活”，政府也无法对这些人进行有效管理。显然，所谓“一次性”的临时解决办法既无助于消除“黑户”问题，也无助于计划生育国策的执行，应该从改革和法治建设中去寻求更为长远的解决之道。