环保法修订草案：环境违法严重者可拘留

□背景

环保公益诉讼主体之争

2011年，环境保护法正式进入修订计划，环保部提交的建议稿提出，“经依法登记的环境保护社会团体、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门”为环境公益诉讼主体，民间环保组织是主体之一。但2012年8月，环保法修正案草案首次审议时，与“环境公益诉讼”有关的条款并未出现。

2013年6月，草案二审，“环境公益诉讼”条款回归，主体却变为“中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会”。随后，环境公益诉讼主体范围过窄备受指责。

2013年10月，“依法在国务院民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织”出现在环境保护法修正案草案三审稿中。有专家直言：“从(环境公益诉讼主体)范围来讲，三审稿比二审稿收得更紧。”

环保部统计过，按照三审稿的要求，民政部登记的全国环保组织就24家，刨去植树造林等不相关的，剩下的就是环保部下属的，不过十余家。

2制裁措施

地方法规可定按日计罚行为

有意见提出，应进一步加大对环境违法行为的处罚力度，解决违法成本低的问题，一些地方还建议，环境保护法应当赋予地方性法规更大的行政处罚设定权，以有效制裁环境违法行为。

修订草案就此明确，在草案提出的按日计罚规定中的罚款处罚，要依照有关法律法规，按照污染防治设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。

□解读

环境违法成本不及危害2%

环保部政策法规司法规处副处长李静云曾撰文指出，“守法成本高、违法成本低”是长期困扰环境保护执法的一个大问题，也是环境违法行为拒不改正、环境违法案件频发、违法企业屡罚屡犯的一个主要原因。在环境保护立法中明确“按日计罚”制度，对持续性环境违法行为按日连续处以罚款，将会对非法偷排、超标排放、逃避监测等“伤天害人”行为给予重拳打击，切实扭转环境违法成本低的局面，提高法律的威慑力。

据统计，我国环境违法成本平均不及环境治理成本的10%，更不及环境危害代价的2%。“守法成本高，违法成本低”，客观上“鼓励”了违法者的侥幸心，“打击”了守法者的积极性，企业往往只需偷排一两天，“省”下来的治污费用就会远远超过其因违法行为而承担的处罚。守法成本数倍、数十倍地高于违法成本，也使得守法企业生产成本偏高，在市场竞争中“吃亏”。由于现行环境保护法的法定罚款方式单一、数额较低，低额的一次性处罚难以纠正持续性环境违法行为，更不足以震慑、遏制、制裁环境违法行为。

3雾霾治理

重点区域实行统一标准

近年来我国出现了影响区域广、持续时间长的雾霾天气，基于社会各界对于大气污染特别是雾霾治理的关注度和呼声越来越高，草案四审稿对此作出更有针对性的规定。

法律委员会经研究，建议在修订草案已明确政府责任、加大对违法排污的惩罚力度以及加强监督等的基础上，增加规定：一是在跨行政区域的重点区域、流域联合防治中实行统一标准。二是国家促进清洁生产和资源循环利用；国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用。三是县级以上人民政府建立环境污染公共预警机制，组织制定预警方案；环境受到污染，可能影响公众健康和环境安全时，依法及时公布预警信息，启动应急措施。此外，四审的修订草案还增加了规定，国家鼓励和组织环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。

4执法监督

环境违法严重者可拘留

修订草案完善行政强制措施，规定企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

有些常委会成员向环保部提出，目前在环境执法一线的主要是地方环保部门下设的环境监察机构，这些机构是事业单位，法律上没有明确其执法权限，导致实践中执法不力，建议明确环境监察机构的法律地位。法律委员会经研究，建议规定：环境保护主管部门委托的环境监察机构，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。

草案还增加规定，将企事业单位和其他生产经营者的环境违法信息记入社会诚信档案，及时向社会公布违法者名单，对情节严重的环境违法行为适用行政拘留，对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构规定承担连带责任。

公众与环境研究中心主任马军说，给环保部门及其监察部门更多的权限，大家都没有意见，公众希望看到他们更有力量，“面对‘苍蝇’，环保部门可能有能力去处理，但是对于那些真正的‘老虎’，单凭环保部门恐怕还很难去触碰。”马军说，真正造成大的环境问题的，正是各种各样的“老虎”，在这个问题上，需要社会各界协助环保部门去克服这些障碍，而不能说“我给了你更多权限，这些事就你自己去干吧”。马军表示，民众觉得环保部门执法不够“给力”，背后往往有很多难言之隐和掣肘。“在这方面，可能还是要寄希望于整个大的体系的变革，一个是加强他们的力量；一个是通过诉讼，甚至把环保部门也告上法庭，强制他们去执行，去突破这种掣肘和阻碍。”

5环保意识

6月5日拟设环境日

环境保护法修订草案增加了对环境保护宣传和增强公民环保意识的规定，在总则中规定公民应该进行低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务，并将联合国大会确定的世界环境日写入，规定每年6月5日为环境日。

此外草案还增加规定，公民应当遵守环境保护法律法规，配合实施环境保护措施，按照规定对生活废弃物进行分类放置，减少日常生活对环境造成的损害。

本版采写京华时报记者王硕商西