省级政府发地方债拟适度放开 地方债将更可控

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全口径预算

确立全口径预算体系

三审稿这次要求政府的收入和支出都要列入预算。全国人大法律委员会还建议把“社会保障预算”改为“社会保险基金预算”，增加明确了四本预算的定义，并补充完善了公共预算、政府性基金预算、经营预算的编制原则。这样，我国就确立了四本预算的全口径预算体系。

全口径利于预算编制从严管理

朱大旗介绍，此前预算法二审稿虽然规定了全口径预算体系，但整体看来，二审稿主要针对的是最狭义的公共预算编制来讲的，而对于我国目前已经达到了六七万亿元之多的政府性基金预算、国有资本金预算、社会保障预算，二审稿不仅规定它的收支范围按照国务院规定执行，有关编制执行也存在不足之处，这实际上又使这三类预算仍游离于人大监督之外。

刘桓则补充，目前仅政府性基金预算中的土地出让金年规模就有三四万亿元，能占到我国预算总额的两成以上。因此这次三审提出的全口径预算，要求将政府的收入和支出都要列入预算。同时还对四本预算进一步做出了明确规定，都是很有必要的。刘桓认为实行全口径预算将使我国对所有预算从编制一开始就进行较为严格的管理。同时，这也能使预算执行中临时增收、超支等问题的处理，更好地加以控制。

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编制审查

预算要按功能和经济分类

三审稿要求报人大审批的预算草案应当细化。草案二审稿要求报人大审查批准的预算至少要编到款，重点支出要编到项。这次提出报人大审查批准的预算要按功能分类和经济分类分别编制。按功能分类的一般公共预算当中要编第三层项。按照经济分类的基本支出要编到第二层款。

这次还增加县级预算调整和决算要进行初步审查；增加有关专门委员会和工作机构的初步审查意见；增加对预算批准前政府支出的监督；增加了人大常委会审查决算的时候重点审查的内容。

编审应再增设机构和人力朱大旗称，预算编制的完整、准确、真实、统一，是实施有效的预算审查监督的重要前提和基础，与预算审查监督是相辅相成的。没有全面预算管理，现代国家、政府公共预算的财政论证功能、总额控制功能、优化配置功能等都无法实现，所以不少国家在预算法甚至在宪法当中都明确规定了预算管理原则，而且还以法律的形式对预算编制的主体和依据、原则、程序、规则等等做出明确细致的规定。

因此我国推动修订预算法，细化预算编制的具体程序和规则很有意义。他建议，国家还应延长预算编制的周期，大力充实现有预算编制部门力量，最好设一个专门的预算编制办公室。

此外目前我国各级人大财经专门委员会和常委会有关预算机构当中的人员职数很少，预决算审查能力严重不足，建议在各级人大新设预算专门委员会，专审预决算的审查、评价等方面的工作，同时充实各级人大常委会预算工作机构的专业人员，增强预决算审查分析的能力。朱大旗解释，1994年我国财政体制改革时全国财税收入只有5700亿元左右，可2013年全国公共财政收入已经逼近13万亿元，国家的财政收支盘子如此庞大，增设相关机构对于这么大的资源是很有必要的。

综合新华社京华时报记者赵鹏商西

□其他审议

多项措施按时保质实现节能减排目标

昨天，国家发展和改革委员会主任徐绍史向全国人大常委会作国务院关于节能减排工作情况的报告。他说，“十二五”节能减排目标是全国人大通过的、具有法律约束力的指标。按时保质实现节能减排目标，是政府对人民群众的庄严承诺，也是破解资源环境约束、实现可持续发展的必然选择。

徐绍史指出，按2014至2015年GDP年均增长7.5%测算，要实现“十二五”节能目标，后两年需节能3.2亿吨标准煤。我国将把节能减排作为向环境污染和低效浪费宣战的有力武器，坚持用“铁规”和“铁腕”推进节能减排，采取多项措施确保实现“十二五”节能减排约束性指标。

第一，强化目标责任制和问责制。出台2014年至2015年节能减排低碳发展行动方案，督促各地区制定具体实施办法，抓好工作落实。

第二，控制能源消费增量。据测算，在经济保持平稳增长的情况下，要实现节能减排约束性目标，2015年能源消费总量要控制在40亿吨标准煤以内。2013年全国能源消费总量为37.5亿吨标准煤，按此计算，2014年至2015年能源消费增量应控制在2.5亿吨标准煤以内。

第四，加大结构调整

力度。实现节能减排约束性目标，结构调整的贡献率须达到一半左右。下一步，将结合化解产能严重过剩矛盾和培育新的增长点，科学构建增量，优化升级存量。

第四，大力推进污染治理。深入实施“大气十条”，制定配套政策措施，开展实施情况年度考核。落实能源领域大气污染防治工作方案，加快推进集中供热、煤改气、煤改电工程建设。

根据报告，我国还将采取重点推进关键领域节能减排、完善激励约束机制、动员全民参与等措施，确保实现“十二五”节能减排目标任务。

我国拟制定专门法律加强航道建设和保护航道是重要的公益性基础设施。为加强航道的规划、建设和管理，将有限的航道资源保护好、利用好，全国人大常委会21日首次审议了航道法草案。

航道规划是航道保护、利用的具体依据。草案首先规定航道规划分为全国航道规划、流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划，并按照利用的需要，明确了航道规划应当包括的具体内容。

针对保障航道建设质量安全的关键环节和主要问题，草案设专章对航道建设作了规定，明确了航道建设各参与方的质量安全责任和交通运输主管部门的安全监管责任。

草案还从强化政府和航道管理部门责任着手充实了航道养护的相关规定，要求国务院交通运输主管部门应当制定航道养护技术规范；负责航道管理的部门应当按照航道养护技术规范进行航道养护，保证航道处于良好技术状态；并对航道的巡查、维修、抢修等主要养护制度以及疏浚、清障等养护作业的相关要求作了明确规定。

针对拦、跨、临航道建筑物选址和建设对航道通航条件的要求保障不够，导致航道通航条件恶化的问题，草案明确和强化了航道保护的相关制度，特别是对在航道内和航道保护范围内破坏航道通航条件的一些行为作了明确的禁止性规定。