专家谈反恐立法：刑法对恐怖分子威慑不大

从去年的10·28事件，到今年的昆明3·01事件，暴力恐怖犯罪给公众的安全造成了极大破坏。就在上周，“东伊运”在网站发布视频支持昆明暴恐袭击，恐怖主义已然成为社会稳定和经济发展的重大威胁。3·01事件发生后，习近平立即作出重要指示，要求政法机关迅速组织力量全力侦破案件，依法从严惩处暴恐分子，坚决将其嚣张气焰打下去。

上世纪90年代以来，我国在反恐理论与实战方面都有了相当的积累。中国国际问题研究所特聘研究员贾秀东认为，成立国家安全委员会，是强化反恐战略顶层设计的又一重大步骤。中国现代国际关系研究院安全与军控研究所所长李伟认为，反恐法的制定和出台的过程会加快。中国人民公安大学反恐怖研究中心主任梅建明则认为，反恐也需要社会力量的参与。

■理论圆桌

>>主讲下好反恐先手棋

3月1日晚，昆明火车站的旅客不会想到，一起严重的暴力恐怖事件会在身边骤然发生，这起事件造成29人死亡，143人受伤。在4个多月前的2013年10月28日中午，天安门金水桥边，恐怖袭击毫无征兆地发生，造成5人死亡，38人受伤。这两起都是有组织、有预谋的暴力恐怖案件。从新疆到北京，再到昆明，暴力恐怖袭击不再只是地球那一边的“9·11”事件或几年前的新疆“7·5”事件，暴力恐怖犯罪可能离自己很近。

强化反恐刻不容缓

1990年3、4月间，“东突”分裂势力在新疆阿克陶县发动“巴仁乡暴乱”，打出所谓“东土耳其(突厥)斯坦伊斯兰党”的招牌，以“圣战”的名义发起恐怖袭击。“巴仁乡暴乱”是进入上世纪90年代后发生在新疆的第一起恐怖事件。

据《新疆反恐十年成果展览》资料统计，整个20世纪90年代，恐怖分子在新疆实施暴力恐怖案件250多起，造成600多人伤亡。

“东突”恐怖势力以实现建立所谓“东突厥斯坦国”为目的，试图将新疆从中国分裂出去，长期在中国境内、主要是新疆地区从事恐怖暴力活动。时至今日，“东突”恐怖势力仍是我国面临的最主要恐怖威胁。其中，“东突厥斯坦伊斯兰运动”是“东突”恐怖势力中最具危害性的恐怖组织之一。

“东伊运”具有恐怖主义、宗教极端主义、民族分裂主义的特征，从未停止对我国尤其是新疆地区的渗透和威胁。“东伊运”同中东、中亚等地区的恐怖势力包括“基地”组织有着千丝万缕的联系，这些地区动荡、复杂的局势成了滋生恐怖主义的温床。

此外，我国公民每年出境经商、留学、旅游等近亿人次，随着对外交往和贸易的增加，海外公民、利益及重要能源通道极易受到国际恐怖主义威胁。

在国安委框架下形成一盘棋

在“巴仁乡暴乱”发生时，我国几乎没有成熟的反恐经验，没有成套的反恐法律，也没用可资利用的反恐战略。

面临复杂的反恐形势，我国采取了多方面的反恐措施。

一是健全反恐法律，为反恐提供法律依据。在相当长时间里，我国法律没有对恐怖活动、恐怖活动组织等作出明确定义，这直接影响了对恐怖活动的打击和对涉恐资产的控制，也在一定程度上影响了国际合作。2011年，全国人大常委会通过《关于反恐怖工作有关问题的决定》，在反恐立法上迈出了第一步，为反恐指明了方向。

二是构建反恐体系，为反恐提供机制保障。早在1982年，我国就组建了“反劫机特种警察部队”，这是我国反恐力量的较早雏形。2004年，公安部成立反恐局。经过多年建设，我国逐渐形成了以武警、公安特警和军队为主的一线反恐力量，初步形成覆盖全国的反恐力量体系。去年，国家反恐怖工作“协调小组”升级为“领导小组”，加强了对反恐怖工作的领导。而成立国家安全委员会，是强化反恐战略顶层设计的又一重大步骤。

三是推进国际合作，为反恐营造有利环境。恐怖主义是人类公敌、国际公害。进入新世纪，我国在反恐领域的国际合作进入快车道，其中，上海合作组织就是中外合作反恐的成功典范。

昆明暴恐事件再次敲响了警钟。我觉得，我国应重点从三个方面进一步强化反恐工作：

一是尽快制定国家反恐怖法，对反恐体制机制、资源配置等予以规范，为防范和打击恐怖主义提供更坚实的法律保障。

二是在国安委的框架下形成全国一盘棋，将军队、武警、公安、外交以及其他有关部门纳入一套防范、处置恐怖活动的完整体系，做到情报及时顺畅，反应快速果敢。

三是在坚持标本兼治原则的前提下，进一步强调主动出击，在境内境外下好先手棋，将恐怖威胁消灭在萌芽状态，消灭在境外。(贾秀东)

>>访谈

反恐法出台过程会加快

京华时报：何为恐怖主义？

贾秀东：要精确定义恐怖主义并不容易，迄今国际上对恐怖主义的定义有100多种，联合国成员尚未就恐怖主义的定义达成一致。

全国人大会常委会2011年通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，虽然没有直接定义恐怖主义，但对恐怖活动作了界定：恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。

上述界定勾勒出了恐怖主义的基本特征。

京华时报：我国主要面临哪些恐怖势力的威胁？

李伟：主要是公安部2003年公布的4个组织：东突厥斯坦伊斯兰运动、东突厥斯坦解放组织、世界维吾尔青年代表大会、东突厥斯坦新闻信息中心。不过，世界维吾尔青年代表大会基本停止以这个名称活动了，它在2004年与东突厥斯坦民族代表大会合并，成立世界维吾尔人代表大会(“世维会”)。还有一些以协会、基金会为名称的在境外的东突组织，它们有时候成立有时候消亡，没有明确数字。

京华时报：这些恐怖组织都有什么特点？

李伟：这些组织的大本营都在境外，他们最主要的目标是我国新疆地区，像乌鲁木齐“7·5”事件就与“世维会”有紧密联系。这些恐怖活动的主要模式是，境外策划指挥，境内组织实施，具体方式方法手段会不断变化。

京华时报：国内的暴恐犯罪呈现哪些新特征？

李伟：要强调一点，恐怖活动的本质没变，变化的可能是手法手段和活动区域。

梅建明：主要表现在地区的扩大化。现在已经不是一个地区、一个城市的事儿。

京华时报：我国的反恐策略是什么？

梅建明：露头就打，打防结合。对恐怖分子要出现一起，打掉一起，不能手软。预防恐怖犯罪，要发动社会力量，让社会成员充分认识到恐怖主义的危害，这样才能真正预防和及时反恐，让犯罪分子的作案效率降到最低。

京华时报：国内目前有哪些机构参与反恐？

梅建明：反恐是政府力量和社会力量结合。政府部门包括公安、武警、交通、民政等部门，社会力量也很广泛，包括社会成员、社会组织等。

京华时报：全国两会期间再次提及反恐法，为什么一定需要一部反恐法？

李伟：主要是因为《刑法》的局限性。《刑法》是一部威慑法，就是你犯罪我要惩罚你。但是恐怖活动是一种新型犯罪活动，恐怖分子都是亡命徒，《刑法》对他们的威慑作用并不大。反恐法是一部预防法，在实施恐怖犯罪之前，就要发现并及时挫败。预警防范才是反恐法重点要强化的。

梅建明：恐怖主义威胁已经不是一时一地，而社会对恐怖主义的认识还不够，亟须通过一部法律取得共识，以更好地凝聚反恐力量。

京华时报：反恐法一直没有出台，困难在哪里？

李伟：可能还是认识问题，一部法律的出台由于其

权威性准确性本来就需要一定时间。目前来看，我认为反恐法的制定和出台的过程会加快。

梅建明：首先是社会成员对恐怖主义的认识不足，以前民众可能不太注意反恐法。其次是技术上的难题。反恐法比较复杂，在对恐怖分子的罪行、归类等问题上容易引起争议，需要反复研究、打磨。再次，是体制性问题，需要协调涉及到的部门。

京华时报：国安委在反恐行动中的作用？

梅建明：将起到顶层设计的作用，统一领导，协调各个部门，从宏观上指挥，扫清体制性障碍。

京华时报：遇到突发恐怖事件，群众第一时间应该如何应对，如何保护自己？

李伟：这是个异常复杂的问题。恐怖袭击在不同环境下发生的态势、模式都不同。如果每发生一次恐怖事件，告诉大家如何去做，这只是个治标的方法，而且很难解决一些深层次的问题。

对于群众应对恐怖事件，应该是一个系统的民众安全意识的培养，不仅针对恐怖袭击，还包括自然灾害以及一些突发状况。这不仅是一个应对的层面，国家更应该把安全意识作为公民应当具备的素质来考虑，而这种素质的培养应当纳入国家教育之中。

这种安全意识教育应该从幼儿园起就作为必修课程，具体涉及三个方面。一是教会群众在不同环境下求生的知识技能；二是如何逃生的技能，就是在不同环境下最大限度保全自己生命的知识技能；三是救助，包括自救和互救。这些学习要形成习惯，形成条件反射，这是一个长期的教育培养过程，整体的国民安全素质才会提高。京华时报记者梁超王彦飞

■理论荐读

◎入门

恐怖主义概论

作者：杨隽梅建明

这是一部关于恐怖主义的入门级教科书。本书透过孤立的恐怖袭击事件，回答恐怖的概念和本质、起源与发展、恐怖分子的常用手法和反恐策略等基础问题。

尤其值得推荐的是，本书另辟章节从心理学角度分析了普通人蜕变成恐怖分子过程中所必需的生成机制。

◎深度

恐怖主义·国家安全与反恐战略

作者：王伟光

本书从国家安全的角度分析了恐怖主义和反恐问题。书中既有对恐怖主义的定性和理论分析，也有基于大量统计数据的定量化实证分析，在严谨的方法论基础上，探讨了中国的反恐政策，提出了可供借鉴的反恐战略方面的思考。

◎前沿

国际反恐前沿——恐怖主义挑战国际法

作者：孙昂

这是一部关于国际恐怖主义最新情况的著述。作者认为，恐怖活动中危害最大的莫过于自杀式袭击，为何会有自杀式袭击、如何防范自杀式袭击成为国际反恐的优先议题。

◎实战

我的安全我做主

作者：李旭

李旭被誉为中国第一保镖，他根据自己多年的工作生活经验，写成了这本普及科学防卫技术技巧、提升安全防卫意识的实用读本。李旭试图帮助读者养成良好的安保习惯，以便在突发事件来袭时能保持清醒头脑，及时采取正确的防护措施，降低损失。

李旭认为，树立安全防患意识、预判危险，比学习防身技能更重要。李旭还用图文穿插的形式讲解了防身术的使用方法，教大家如何利用包括钥匙、雨伞等生活中随处可见的物件结合具体的技巧保护自己，实用性很强。

京华时报记者田超