专家谈反恐立法：刑法对恐怖分子威慑不大

在国安委框架下形成一盘棋

在“巴仁乡暴乱”发生时，我国几乎没有成熟的反恐经验，没有成套的反恐法律，也没用可资利用的反恐战略。

面临复杂的反恐形势，我国采取了多方面的反恐措施。

一是健全反恐法律，为反恐提供法律依据。在相当长时间里，我国法律没有对恐怖活动、恐怖活动组织等作出明确定义，这直接影响了对恐怖活动的打击和对涉恐资产的控制，也在一定程度上影响了国际合作。2011年，全国人大常委会通过《关于反恐怖工作有关问题的决定》，在反恐立法上迈出了第一步，为反恐指明了方向。

二是构建反恐体系，为反恐提供机制保障。早在1982年，我国就组建了“反劫机特种警察部队”，这是我国反恐力量的较早雏形。2004年，公安部成立反恐局。经过多年建设，我国逐渐形成了以武警、公安特警和军队为主的一线反恐力量，初步形成覆盖全国的反恐力量体系。去年，国家反恐怖工作“协调小组”升级为“领导小组”，加强了对反恐怖工作的领导。而成立国家安全委员会，是强化反恐战略顶层设计的又一重大步骤。

三是推进国际合作，为反恐营造有利环境。恐怖主义是人类公敌、国际公害。进入新世纪，我国在反恐领域的国际合作进入快车道，其中，上海合作组织就是中外合作反恐的成功典范。

昆明暴恐事件再次敲响了警钟。我觉得，我国应重点从三个方面进一步强化反恐工作：

一是尽快制定国家反恐怖法，对反恐体制机制、资源配置等予以规范，为防范和打击恐怖主义提供更坚实的法律保障。

二是在国安委的框架下形成全国一盘棋，将军队、武警、公安、外交以及其他有关部门纳入一套防范、处置恐怖活动的完整体系，做到情报及时顺畅，反应快速果敢。

三是在坚持标本兼治原则的前提下，进一步强调主动出击，在境内境外下好先手棋，将恐怖威胁消灭在萌芽状态，消灭在境外。(贾秀东)

>>访谈

反恐法出台过程会加快

京华时报：何为恐怖主义？

贾秀东：要精确定义恐怖主义并不容易，迄今国际上对恐怖主义的定义有100多种，联合国成员尚未就恐怖主义的定义达成一致。

全国人大会常委会2011年通过的《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，虽然没有直接定义恐怖主义，但对恐怖活动作了界定：恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。

上述界定勾勒出了恐怖主义的基本特征。

京华时报：我国主要面临哪些恐怖势力的威胁？

李伟：主要是公安部2003年公布的4个组织：东突厥斯坦伊斯兰运动、东突厥斯坦解放组织、世界维吾尔青年代表大会、东突厥斯坦新闻信息中心。不过，世界维吾尔青年代表大会基本停止以这个名称活动了，它在2004年与东突厥斯坦民族代表大会合并，成立世界维吾尔人代表大会(“世维会”)。还有一些以协会、基金会为名称的在境外的东突组织，它们有时候成立有时候消亡，没有明确数字。

京华时报：这些恐怖组织都有什么特点？

李伟：这些组织的大本营都在境外，他们最主要的目标是我国新疆地区，像乌鲁木齐“7·5”事件就与“世维会”有紧密联系。这些恐怖活动的主要模式是，境外策划指挥，境内组织实施，具体方式方法手段会不断变化。

京华时报：国内的暴恐犯罪呈现哪些新特征？

李伟：要强调一点，恐怖活动的本质没变，变化的可能是手法手段和活动区域。

梅建明：主要表现在地区的扩大化。现在已经不是一个地区、一个城市的事儿。

京华时报：我国的反恐策略是什么？

梅建明：露头就打，打防结合。对恐怖分子要出现一起，打掉一起，不能手软。预防恐怖犯罪，要发动社会力量，让社会成员充分认识到恐怖主义的危害，这样才能真正预防和及时反恐，让犯罪分子的作案效率降到最低。

京华时报：国内目前有哪些机构参与反恐？

梅建明：反恐是政府力量和社会力量结合。政府部门包括公安、武警、交通、民政等部门，社会力量也很广泛，包括社会成员、社会组织等。

京华时报：全国两会期间再次提及反恐法，为什么一定需要一部反恐法？

李伟：主要是因为《刑法》的局限性。《刑法》是一部威慑法，就是你犯罪我要惩罚你。但是恐怖活动是一种新型犯罪活动，恐怖分子都是亡命徒，《刑法》对他们的威慑作用并不大。反恐法是一部预防法，在实施恐怖犯罪之前，就要发现并及时挫败。预警防范才是反恐法重点要强化的。

梅建明：恐怖主义威胁已经不是一时一地，而社会对恐怖主义的认识还不够，亟须通过一部法律取得共识，以更好地凝聚反恐力量。

京华时报：反恐法一直没有出台，困难在哪里？

李伟：可能还是认识问题，一部法律的出台由于其

权威性准确性本来就需要一定时间。目前来看，我认为反恐法的制定和出台的过程会加快。

梅建明：首先是社会成员对恐怖主义的认识不足，以前民众可能不太注意反恐法。其次是技术上的难题。反恐法比较复杂，在对恐怖分子的罪行、归类等问题上容易引起争议，需要反复研究、打磨。再次，是体制性问题，需要协调涉及到的部门。

京华时报：国安委在反恐行动中的作用？

梅建明：将起到顶层设计的作用，统一领导，协调各个部门，从宏观上指挥，扫清体制性障碍。

京华时报：遇到突发恐怖事件，群众第一时间应该如何应对，如何保护自己？

李伟：这是个异常复杂的问题。恐怖袭击在不同环境下发生的态势、模式都不同。如果每发生一次恐怖事件，告诉大家如何去做，这只是个治标的方法，而且很难解决一些深层次的问题。

对于群众应对恐怖事件，应该是一个系统的民众安全意识的培养，不仅针对恐怖袭击，还包括自然灾害以及一些突发状况。这不仅是一个应对的层面，国家更应该把安全意识作为公民应当具备的素质来考虑，而这种素质的培养应当纳入国家教育之中。

这种安全意识教育应该从幼儿园起就作为必修课程，具体涉及三个方面。一是教会群众在不同环境下求生的知识技能；二是如何逃生的技能，就是在不同环境下最大限度保全自己生命的知识技能；三是救助，包括自救和互救。这些学习要形成习惯，形成条件反射，这是一个长期的教育培养过程，整体的国民安全素质才会提高。京华时报记者梁超王彦飞