欧盟腐败滋生重拳打击 回顾欧洲议会十年反腐路

3500起案件，335人入狱，总共服刑900年，平均每年追缴1亿欧元赃款……这是欧盟反欺诈办公室1999年至2012年法办公职人员腐败的一组数据。今年2月3日，欧委会出台的报告更是让人触目惊心，欧盟每年因腐败造成的约1200亿欧元损失相当于欧盟一年的财政预算。在贪欲的诱惑下，欧盟同样滋生出与腐败有关的现象，如议员和官员冒领工资、权钱交易、以权谋私等。为抵制腐败，欧盟这些年可以说打出了很重的组合拳。笔者2000年到比利时留学，2005年到欧洲议会正式担任议员助理工作，10多年来亲身经历数次欧洲议会应对反腐的体制改革，无论是公职人员根据要求申报财产，还是所有欧洲议员同工同酬、议员助理强制公务员化等，很多措施都体现着欧盟严打腐败的决心。

行为准则不足以杜绝腐败

笔者到欧洲的前一年，欧盟为反腐在制度上有过一次大动作。1999年，欧盟在欧洲理事会的框架下，与欧洲非欧盟国家成立反腐败国家联合会。2001年，该组织出台相关《公职人员行为准则》，其中包括申报个人利益等一系列广泛的要求。近年来，欧盟将公职人员申报财产和收入以及配偶和子女的收入越来越多地纳入反腐败规定中。10多年来，欧盟施行所有公职人员(包括退休不久的公职人员)工资透明化。欧盟官方网站上公布所有工资等级。等级通过考核决定。每位公职人员按照各自的等级每月领取固定数目的工资。级别较高的官员每年还要申报财产，其中包括配偶和所受抚养子女拥有的资产。

欧洲《公职人员行为准则》的出台，并没有让腐败现象彻底杜绝。欧洲议会在2007年前后出现过极为突出的腐败问题。2004年，立陶宛、波兰、捷克、匈牙利等10国加入欧盟；2007年保加利亚和罗马尼亚加入欧盟。随着这两次欧盟扩容，一些经济较为不发达的国家获得欧洲议会的席位。然而按照当时的规定，欧洲议员的工资待遇与各成员国国会议员水平一致。这就客观造成欧洲议员同工不同酬的局面。在(2004-2009年)第六届欧洲议会中，月薪最高的是来自意大利的议员，工资大概1.1万欧元左右；而工资最少的，像来自斯洛伐克、立陶宛这样国家的议员，每月工资仅有七八百欧元。因此，一些议员为争取更高收入，有的骗取会议补贴，在会议签到簿上签上大名就扬长而去；有的骗取出差补贴，谎称周末出差或坐飞机经济舱而按公务舱价格报销。另一个客观存在的问题是当时欧洲议会没有把议员助理强制公务员化，所以一些议员为骗取助手经费，制造假身份证，雇不存在的人，有的申报自己的妻子、孩子甚至祖父做助手。

为打击这种腐败现象，欧盟决定从2009年第七届欧洲议会开始，所有议员同工同酬，月薪在9000欧元左右。所有议员助理公务员化，录用要经过严格审查，不允许议员雇亲属。这些制度出台后，笔者发现身边的一些熟面孔很快就见不到了。欧盟在2012年1月1日出台的行为守则要求每位欧洲议员有义务向公众提交其财务状况的详细声明。声明还要求细致到他们到哪里旅行、住宿、生活费用、报销费用等。如果以公务身份与人就餐，还要记录有哪些人，吃了什么，谈论了哪些话题。声明要告知参加了哪些活动。在代表欧洲议会官方身份收到礼物时，礼物也必须申报。细则声明刊登在欧洲议会官方网站上。任何违反行为守则的议员都会受到处罚，处罚由议长在全会上宣布，并刊登在议会网站上。在笔者看来，此举会影响受处罚议员的政治前途。

在体制上，欧洲议员有监督欧盟机构和欧盟官员的权力，监督欧盟开支也是一项重要的责任。欧洲委员会曾因欧盟资金管理不善，项目专款被滥用、欺诈、贪污等问题遭欧洲议会弹劾。1999年1月14日，欧洲议会在对欧洲委员会的不信任动议被否决后，即决定成立由5人组成的“独立专家委员会”，15日下午提出的关于欧洲委员会舞弊、徇私和财务管理不当的报告长达146页，措辞严肃地列举了委员会舞弊严重、任人唯亲、管理混乱的现象。3月15日夜间，欧洲委员会20名委员经过3个小时的讨论后宣布集体辞职，这是自1958年1月《罗马条约》生效以来，欧洲委员会首次集体辞职。

反欺诈办公室13年办案3500起

正是因为1999年3月的这次丑闻，欧盟当年成立反欺诈办公室，它是打击欺诈的核心组成部分。虽然它是欧洲委员会的一部分，但是它有特殊独立的属性，目前由435位公职人员组成。来自意大利的乔瓦尼·凯斯勒是现任最高领导，拥有很深厚的法务背景，当选过意大利国会议员，多年一直致力于反腐工作。反欺诈办公室可进入所有欧盟成员国或欧洲机构内部进行欺诈调查，也可以在非欧盟国家的配合下进行外部调查，重点调查打击欺诈、腐败和其它非法活动。关于在欧盟的内部调查，反欺诈办公室能直接和突击进入任何欧盟机构、组织、办事处等部门，有获取任何信息的权力。在调查完毕后，反欺诈办公室拟定一份报告，包括所应采取的行动建议。反欺诈办公室直接由欧洲议会内部的一个专门委员会监督。据官方数据，从1999年至2012年，反欺诈办公室已执行3500起案件调查，欧洲335名公职人员或政治家被送入狱，总共服刑900年，追缴赃款11亿欧元，平均每年追缴1亿欧元。反欺诈办公室还追回9.45亿欧元预算，成员国法院累计判刑511年，其中不包括70年缓刑。其中最轰动的当属调查欧洲议会前议员、奥地利前内政部长恩斯特?施特拉塞尔，他最终入狱4年。2011年两名《泰晤士报》记者乔装成说客与恩斯特见面时，他涉嫌以帮助修改议会提案为条件，接受权钱交易。

因为恩斯特受贿事件，欧洲议会重新规范了议员在接受游说过程中的行为准则。腐败现象经常发生在政府公关和游说的过程中。在笔者看来，游说是欧盟政治体制下最重要的民主协商手段。在一个决策的过程中，所有被涉及的大小欧盟机构的公职人员都会与代表各方利益的协会、非政府组织、企业、行业和专业组织、工会、智库等组织接触。为避免欧盟官员在与这些利益集团接触时产生腐败问题，在欧盟理事会的支持下，欧洲委员会与欧洲议会联合建立了“欧洲透明注册”系统。注册的利益集团必须注明代表哪方利益、目的、目标、资金来源，以及指定所代表的客户或会员等信息，此外还要遵守“不能以不正当手段获取信息”等一系列行为守则。注册的利益集团信息必须真实准确，在网站上公开透明，向公众开放。目前已有大约1.5万家利益集团注册了“欧洲透明注册”系统。

滥用职权，造成行政失当也被看成是一种腐败。马斯特里赫特条约为欧盟创立了欧洲监察员。欧洲监察员由欧洲议会选举产生，可以调查包括欧洲议会在内的所有欧盟机构和组织，并且制定关于行政失当的报告。任何在欧盟地区生活的自然人都可以通过信件、传真或电子邮件等方式向欧洲监察员投诉。投诉表格可在各成员国的欧洲监察员办公室领取，也可在官方网站上下载。在欧洲工作多年，笔者认为“滥用职权”最主要的是对“冲突利益”的定义。欧盟定义“利益冲突”是指公职人员的某种行为与私利挂钩，如决策者的利益冲突；决策、公共财政分配、公共采购方面的利益冲突等。

在欧洲，腐败不仅仅是经济犯罪。来自英国的欧洲议员德瓦告诉笔者，行贿与受贿最大的危害并不只是资金的丢失，而是决策者在做决策时，不能为他所效力的机构或国家负责，而最终腐蚀机构，甚至瓦解国家。欧盟已将官员的行贿与受贿确定为刑事犯罪。此外欧盟及成员国的各级政府每年向民众公开政府开支和运作经费，施行公共监督。

措施频出，为何腐败仍在

可以说欧盟在抵制腐败问题上采取了一系列的手段。然而，欧盟的腐败现象仍屡见不鲜。这是笔者一直思考的问题。欧委会今年2月3日刚出台的报告指出，欧盟因腐败造成的损失大概每年1200亿欧元。这相当于欧盟一年的财政预算，占整个欧盟国内生产总值的1%。在28个成员国中，腐败发生最为严重的国家为：克罗地亚、捷克、立陶宛、保加利亚、罗马尼亚、希腊。但从积极的角度看，这份报告对各成员国腐败情况进行了权威检测，确立更高的廉政标准，并且根据不同的腐败领域和成功案例提供了政策建议。由此可见，欧盟希望以此报告，加强各成员国在反腐进程中扮演的重要角色。

欧盟反腐有措施，有决心，但似乎腐败问题并不能单靠任何制度和手段一次性彻底根除。倘若这种存在是反复而且必然的现象，那么抵制腐败就应该是一个永久、反复而且不断更新手段的任务。在笔者看来，公职人员只有先树立良好的精神观念，才能要求减少物质方面的腐化。抵制腐败过程中会遇到阻碍，应刚柔适宜，合理推行。最重要的是，整治腐败要动机纯正，过程讲究，前赴后继，才能长期持久地把腐败现象降低到最小化。(作者为欧洲议会议员助理兼欧洲议会欧中友好小组秘书长盖琳)