城管无所不管使处罚权泛滥 “借法执法”屡遭尴尬

“借法执法”的城管屡遭执法尴尬

如今，城管队伍中流传着这样一个说法：“城管是个筐，什么都往里面装。”但是，仔细观察就会发现，给城管的大多数是“难啃的骨头”，城管屡屡遭遇执法尴尬。

宠物随地便溺，当事人经常不以为意，扭头就走。城管既不能限制人家自由，也不能要求人家出示身份证明，只能自己清理干净。

机动车违章占道被城管抄牌贴条，有些司机对此视而不见，根本不去城管部门接受行政处罚。

有时，违章建筑也会变得“理直气壮”，阻碍城管执法，因为拿到了规划审批……

“在传统的执法体系中，从查处到执行是一个完整过程，而城管执法享有的执法权是有限的，行政强制权只包括扣留、强制带离现场、扣押、查封、责令停产停业等，凭借这些有限的措施进行大量的现场执法，难免带来执法困境。” 中央民族大学教授熊文钊说，同时，一些地方政府把很多本不属于城管的事项交给了城管，却忽视了城管执法的执法条件和技术手段，忽视了城管和其他职能部门的配合，进而导致一部分事项无法执行。

除了“管不了”、“管不好”，“怎么管”也是城管头疼的问题。南京某区城管大队贾副大队长讲述了自己的经历：“有一次拆除违章建筑时，由于一直找不到当事人，根据《南京市容环境管理条例》可以张贴送达的规定，我们把通知书张贴在违章建筑上。在规定的时限内当事人没有自行拆除，我们进行了拆除，结果被告上了法院。最终法院根据民诉法规定的送达方式中没有张贴送达，判我们败诉了。”

这是“借法执法”惹的祸。“我们至今还没有全国性的城市管理综合行政执法的法律法规，城管执法只能依据各种各样的法律法规。”清华大学教授余凌云说，但是，同一违法事实往往有多个相应的法律条款，并且这些法律法规的时间、级别、类型、处罚标准不同，这就导致执法的统一性、准确性不足，执法相对人容易产生异议。更严重的是，“借法执法”会让百姓产生“城管无执法权”的质疑和对城管执法的抵制。

“无爹无娘”的城管状况必须改变

“无所不管”的城管为什么还要“借法执法”甚至陷入一个个执法尴尬？西安市城管局局长吕强给出的答案是：城管“无爹无娘”。

“一直以来，各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构，省级政府和中央政府中没有单独的城管执法机构主管部门，这就造成城管执法机构存在着诉求难达上级政府和中央政府的困难。” 吕强说，各级政府和部门决策时，就可能会忽略城管执法机构和城管执法事业的利益，使得城管看似越来越“全能”，实则越来越“无力”。

怎么办？西北政法大学行政法学院院长王周户建议，应该加强城管体制的顶层设计，国家应出台一部规范城市管理的基本法律，明确城管执法人员的权利义务、法定职责、执法方式、执法程序、法律责任等问题，使得城管执法不靠“人”(地方政府)而靠制度(法律规定)运转。

“但是，由于每个城市功能、特色不一样，很难从中央层面对全国城管执法机构进行统一管理，因此，我们更需要地方的自主改革和创新。”北京大学教授湛中乐说。

的确，湖南省长沙市正在大力推进城管公安“双剑合璧”。“由于公安主动参与、提前介入、积极配合，城管的行政执法不仅得到了支撑，还避免了冲突。” 长沙市城市管理和行政执法局局长肖雄飞说，截至目前，长沙城管公安已发展到280人，处置突发事件200余起，疏导化解各类矛盾4269起。

的确，西安市创设了“城管与公安、交警、公证联合工作机制”。对于法定期限内拒不履行处罚义务，也不提起行政复议和行政诉讼的案件，他们向城管巡回法庭申请强制执行。统计显示，自2009年以来，法院受理城管移交的案件3630起。法院曾对150起案件通过公证进行证据保全，无一异议，实现了零暴力抗法、零执法投诉。

无论如何，政府的思路决定城管的出路。专家表示，在未来，地方政府不应“一切交给城管”，城市管理也不是各职能部门之间简单的业务配合，而是首先要厘清各职能部门的法定职责，进一步相对集中执法权，从源头上解决多头执法、权责交叉等问题，真正建立起权责统一、权威高效的行政执法体制，从而提升城市管理的效能。