专家建言巡视制度：实现全覆盖 主动接受社会监督

　　辽宁省委巡视组对省属国有企业进行巡视。

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改进方式，强化巡视监督——

当好“千里眼”，“老虎”“苍蝇”一起找(前沿观察·聚焦反腐体制机制创新和制度保障③)

本报记者 江 琳

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近年来，巡视制度在发现领导干部违纪违法问题线索上发挥了重要作用，但客观上，巡视工作也存在覆盖面不够宽，巡视内容宽泛、重点不突出等问题。对此，党的十八届三中全会《决定》提出，改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。这是党内监督体制机制的重大改革，有助于促进问题解决，遏制腐败发生。

实现地方、部门、企事业单位全覆盖

增加专项巡视，加快巡视节奏

“有的投资决策不够科学，安全生产管理存在较多隐患，虚报库存、掺杂使假等问题时有发生”、“有的贷款发放不规范，存在廉政风险，有利用信贷权牟取私利的情形”、“财务管理、领导干部薪酬管理、自主招生等方面存在薄弱环节”……这些是2013年第一轮巡视中，中央巡视组向中国储备粮管理总公司、中国进出口银行及中国人民大学反馈的巡视情况。

“过去巡视没能做到全覆盖，更多的是针对各级党委和政府，对企事业单位关注得不多。”中国政法大学副校长马怀德教授说：“任何掌握公权力和公共资源的机构和人员，都有可能腐败，都应当对其进行有效监督。十八届三中全会《决定》特别提出巡视工作要做到对地方、部门、企事业单位全覆盖，就是要更好地发挥巡视的‘千里眼’作用，找出‘老虎’‘苍蝇’，不留死角。”

“应当把企事业单位纳入巡视监督的范围。”中央党校教授辛鸣表示：“一个央企管的资金，一点也不比省里管得少，事业单位同样也掌握着不少公共资源。”

然而在现实中，仅就中央巡视工作而言，如果要做到巡视全覆盖，就有280多个中管单位、31个省区市需要巡视，而以目前每年20个中央巡视组的规模，如果仅依靠集中巡视，需要10多年的时间才能巡视一遍；各省市组织的辖区内巡视也存在类似问题。显然，如果一直按照原先的巡视方式，根本不可能满足巡视“全覆盖”的要求。

如何破题？

“摸清底数，做到心中有数。”马怀德提出，中央和各省区市应当对巡视范围进行调查研究，明确巡视的覆盖面，把全覆盖的对象搞清楚，做到心中有数，才能逐步推进。

马怀德还建议，可以改进巡视方法，增加专项巡视，将专项巡视和常规巡视相结合。对社会反映强烈、问题突出的地区、单位，可以派出小分队进行专项巡视，巡视的时间不固定，人员也不固定。“机动性增强了，频率多一些，全覆盖就没那么难了。”他说。

加快巡视节奏也是实现全覆盖的方式之一。党建专家表示，可以根据巡视工作实际来确定对地方、机关部门、企事业单位巡视的时间，适当调整集中巡视时间，做好巡视各环节的紧凑衔接，提高工作时效性。

“改进巡视方式还须突出专业性。”辛鸣建议，应分析研究相关地方、机关部门、企事业单位性质特点，根据巡视对象选择巡视的具体形式；同时，巡视组也可以适当吸纳一些专业人士及人大代表、政协委员。

着眼于发现问题，形成震慑力

“四个着力”发现，“下沉一级”摸情况

人们注意到，2013年这一年间，中央巡视组发现涉嫌违纪违法问题的有价值线索比过去增加5倍，这与巡视工作的改进创新是分不开的。

“《巡视工作条例》虽然规定了巡视监督的6项内容，但相对来说还比较宽泛和抽象，比如‘开展作风建设的情况’、‘选拔任用干部的情况’等，重点可以再明确一些。”马怀德建议，应当对《条例》进行相应修改，把监督的内容具体化，聚焦问题。“比如2013年的中央巡视工作就强调要突出4个重点，其中，‘着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反中央八项规定精神的问题’就是对作风建设情况的细化；‘着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、违规提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败问题’就是对选拔任用干部情况的细化。”他认为，只有把问题具体化，才能便于巡视组及时发现问题，防止“眉毛胡子一把抓”，这样监督效果才能更明显。

一位参与过巡视工作的干部表示，巡视中让他最头疼的问题是，一些干部对巡视组不敢或不愿讲真话，谈成绩多，讲问题少；一些干部即便是谈问题，也明显有保留。同时，在以往的巡视中，巡视组更多关注的是领导干部现任职位中可能存在的问题，对领导干部的过往经历了解得较少，对于“问题官员”来说，工作调动后更让他们穿上了一层保护衣，将腐败问题埋藏得更深。

辛鸣指出，很多人在当县委书记的时候就有腐败问题，但直到升任副厅、正厅干部时才暴露出来。省部级干部例如李春城，暴露出的一些问题就是发生在其担任地厅级干部的时候。“应当坚持将关口前移，到领导干部担任过‘一把手’的地方‘下沉一级’了解情况，同时将其制度化。”辛鸣表示，因为在领导干部担任“一把手”时，对于“一把手”存在的问题，有的人害怕打击报复不敢说，有的人担心影响关系不愿说，正所谓“批评领导，官位难保；批评同级，关系难搞”，而“下沉一级”监督“一把手”，周围的干部、群众少了顾忌，对其的评价也更加客观公正，有利于了解“一把手”有没有“带病提拔”和“边升边腐”等问题。

另外，“下沉一级”的巡视安排，也有利于解决长期以来存在的“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的问题，这不仅可以管住省部级干部，也可以盯住地厅级的“一把手”。党建专家同时也指出，“下沉一级”具体应如何沉、沉多深，还需要进一步研究细化。

监督机构同样需要接受监督

增强巡视独立性，主动接受社会监督

巡视组作为监督机构，其权力同样需要受到监督。如何使巡视组成员在巡视过程中保持廉洁，让巡视工作取得实效？

“去年中央巡视工作中，就有一些创新的举措，比如中央巡视组建立组长库，实行‘三个不固定’，即巡视组组长不固定、巡视的地区和单位不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定，这都有利于防止‘巡视腐败’，这是巡视工作制度的创新，应当将其制度化。”马怀德表示。

“组长不再是‘铁帽子’，每次巡视，组长由巡视工作领导小组根据巡视任务提出人选，并实行严格的回避制度。”国家行政学院教授汪玉凯说，过去担任巡视组长后就是长期的组长，一个巡视组同时管好几个省，时间长了，巡视组本身就可能产生腐败；现在巡视组长一次一授权，从根本上改变了巡视组的工作机制，从而有利于防止巡视组在巡视过程中出现腐败等其他方面的问题。

马怀德认为，巡视地区和单位不固定、巡视组与巡视对象的关系不固定，也可以增强巡视工作的独立性。“过去巡视，哪个组巡视哪个地区、部门和单位，都是相对固定的，大家都知道各自由哪个巡视组负责巡视，相互之间容易形成默契。我们注意到，在去年的中央层级巡视中，巡视组通称为中央第一至第十巡视组，告别了过去的分门别类，这也就意味着，同一个巡视组这次巡视地方，下次可能巡视企业或事业单位，巡视工作灵活机动，巡视组的评价也更加客观。”他说。

“巡视组应当强化有重大问题发现不了就是失职、发现了没有如实报告就是渎职的观念，对应当发现的重大问题没有发现的应总结教训，发现了但没有客观如实汇报的应当追究责任。”辛鸣表示。

党建专家建议，巡视组在履行职责过程中，在接受巡视工作领导小组监督的同时，也应当主动接受被巡视地区和单位、新闻媒体、干部群众的监督，比如公开巡视工作的反馈意见，接受社会监督。