财税改革:解决土地财政膨胀 管住政府“闲不住的手”

编者按 举世瞩目的党的十八届三中全会胜利闭幕了。全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，展现了中共中央全面深化改革的智慧和勇气，是2020年前中国深化改革的时间表和路线图。

在这张全面深化改革的路线图中，财税体制改革占据了显要的位置。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》郑重提出，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。财税体制改革，将沿着“改进预算管理制度”、“完善税收制度”、“建立事权和支出责任相适应的制度”三条路径渐次推进。

财税体制改革，可谓牵一发而动全身。它与所有社会成员密切相关，当前中国经济社会发展诸多难题的破解，也几乎都以财税体制改革的全面深化为前提。十八届三中全会第一次把它和实现国家治理现代化相对接，指出财政是“国家治理的基础和重要支柱”，其重要性大大提升。本轮财税体制改革，将是1994年分税制改革以来的又一历史性里程碑。

最关注财税体制改革、最明白其重要含义的无疑是各级地方政府，因为财税体制改革将撬动地方财政“钱袋子”，使之从收入、支出、监管等各方面均发生显著变化。对于目前地方财政面临的诸多深层次问题，如财权与事权不统一、土地财政过度膨胀、预算不够公开透明等等，本轮财税体制改革都将拿起“手术刀”，直剖病灶予以解决。社会公众也有充分理由关注财税体制改革，因为它不仅涉及居民税负等民生项目的调整，其总目标——建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性——也将带来公共利益的最大化。

新一轮财税体制改革已上路出发。当前，地方政府财政在收入、支出、监管方面存在哪些体制机制问题？十八届三中全会推出的改革方案又将怎样改善、重塑地方政府财政状况？地方领导干部对改革有何期盼，对贯彻完善改革方案有何建议？半月谈记者深入全国各地，调研地方财政“钱袋子”现状，聚焦地方财政即将发生的巨大变革，着力展现基层视野中的财税体制改革。

“把政府收支关进统一的制度笼子”

预算，历来是社会公众了解政府财政收支状况的主渠道，也是各级人民代表大会对政府财政收支状况履行监督审批职责的总开关。在财税体制改革中，预算管理制度改革是重中之重，“透明预算，提高效率”是中央在十八届三中全会公告中明确提出的改革方向。透明的财政预算和高效的绩效管理，有助于让预算每一分钱花得更科学，减少浪费，提高资金的使用效率。

同时，对预算管理制度的改进，也是提高国家治理能力的一项重要工作。只有让预算更科学合理，才能以强大财力物力保证国家的正常运转与各项事权的充分落实。对于尚未全部进入预算管理体系、透明度亟待提高的地方政府“钱袋子”而言，这项改革的力度将是空前的。

完善预算管理，严堵“钱袋子”之漏

“十八届三中全会提出预算管理要全面规范、公开透明，抓住了问题的要害。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示，要实现规范和透明，就要细化全口径预算，把所有政府收支按照同一性质、同一制度加以管理，把政府的收支关进统一的制度笼子，实现“财政收支=预算收支=政府收支”。

高培勇指出，事实上，当前财政收支只大体等于预算收支，而不等于政府收支。整个政府收入从构成上来讲基本上可以分为六大块，最大一块是税收收入，第二块是财政收入中的非税收入，第三块是掌握在各个部门手中的各种基金性收入，第四块是土地出让金收入，第五块是社会保险收入，第六块是国有资本经营上缴的利润。政府基金收入、社会保险收入、国有资本上缴利润大体是备案制管理，人民代表大会只审不批。在管理层面上，则分属各个政府部门，不能做到统筹安排。

目前，在各个地方，依然存在着以各种名义收取的游离于人大监管视野之外的非规范性政府收入。除财税部门之外，其他政府部门仍然有行使财政管理权、从企业居民那里直接取得收入的行为。

对于预算外资金，许多地方政府往往讳莫如深，甚至在概念上将其与财政资金割裂开来。2009年，西部某市动用融资平台资金建设一个占地约30亩的仿古建筑，工程投资超过2亿元人民币。当地有人大代表对此提出质疑，得到的答复却是：“没动用财政一分钱。”地方政府往往通过投融资平台等预算外资金搞建设，由于不是“直接意义上”动用财政资金，相关监管难以有效实施。这些都是财政监管遭遇的难题。

中国社科院财经战略研究院课题组在《新一轮财税体制改革系统构想》中建议，应将全口径预算细化为“立法层面的全口径控制”和“行政层面的全口径管理”，并以此为标准，将所有政府收支全部纳入严格化的预算管理，铲除所有游离于预算之外的政府收支。

除了少许的、经由财税部门授权的情形之外，将所有政府收支全部纳入财税部门的管理，非财税部门一律不得从事财政性分配活动。以可审批、能统筹为标准，对政府基金预算、国有资本经营预算做彻底改革。以可审批为标准，将全部社会保障预算收支纳入各级人大的监督审批范围。最终以此为基础，取消事实上存在的预算“备案制”。

理顺体制机制，管住政府“闲不住的手”

“预算改革并不仅仅是在钱上做文章，更重视体制机制的作用。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，本轮财税体制改革内容相当丰富，而且不少是突破性的改革，除了提出预算要全面规范、公开透明之外，在预算审核、重点支出、预算平衡机制、财务报告、债务管理、转移支付等方面都提出了改革新举措。这些专业性极强的举措，正是着眼于完善财政管理的体制机制，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度。

采访中，不少基层干部反映，现代财政制度能否顺利建立，与当前进行的政府职能转换密切相关。目前，一些地方政府在角色定位方面，缺位、越位、错位问题非常突出，重经济建设、轻民生服务的现象普遍存在，这往往导致财政资金的使用上出现乱象。

比如在招商引资等经济建设领域，一些地方政府往往慷财政之慨，出台种种不合理的优惠政策和奖励扶持，如零地价拿地、税费减免等，还有的甚至拿出巨额财政资金直接奖励给企业。如安徽太和县财政就曾奖励安徽晶宫大酒店1500万元，以兑现该酒店获“四星级旅游饭店”称号的奖励。

任何一项改革都无法单兵突进，财税体制改革也不例外。建立现代财政制度，仍有赖于厘清政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。安徽一名县委书记表示，转换政府职能，把很多本来由政府“闲不住的手”来做的事情，交给市场“看不见的手”来完成，如此一来，当前一些政府职能部门的人数和经费可以大幅削减，不仅可以减轻财政负担，还能促使财政投入重心向公共服务转换。他粗略估计，以目前的县级政府各个职能部门的人数规模进行计算，至少可以裁减1/3的人员。

加强法治建设，打造现代财政制度

现代财政制度的关键词是“现代”，而“现代”的必备特征之一无疑是法治而非人治。“财政资金的使用，很多时候还是‘一把手’说了算，常常难以做到科学、透明、高效。”四川某市市长认为，加强对财政资金使用的管理，应健全民主集中制的议事规则，凡是能够上会讨论决定的一定要上会，实行票决制，对决策完整记录存档，让资金使用情况事后可追溯、决策过错可追究。

公开透明必须由法律提供保障。中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇建议，一是不断完善法律体系，为预算信息公开提供法理基础。二是在政府和人大专设相关部门，便于预算制定各个环节的信息全面公开。三是预算全流程公开透明，提高民众参与度。四是推动信息公布内容全面、易懂。五是搭建“友好型”发布渠道，便于民众获取信息。

现代财政制度的建立离不开立法方面的完善。中央财经大学税务学院教授汤贡亮认为，预算法的修订是首要的。此外，还应制定转移支付法、债法，进一步调整政府采购法。税收方面，除了修订税收征管法外，还应推进制定增值税法，将来还应进一步推进资源税、环境税的立法。

让政府的钱袋子“稳”下来

在政府“钱袋子”收入的诸多来源中，依法征收的地方税几乎是唯一的稳定来源，也理应成为政府收入的主要来源。但是，自1994年分税制改革以来，地方政府税收来源不断缩小，而事项支出却不断增加，导致的后果就是地方政府在收入方面过多依赖非税手段，如转移支付、举债、收费等等，产生一系列弊端，地方债务膨胀就是表象之一。“钱袋子不鼓没法办事”，在地方缺乏自主稳定收入的情况下，土地财政、城市投融资平台……一个个财政扩张工具伴随着地方政府“钱袋子”在负债红线上奔跑。

十八届三中全会提出“深化税收制度改革，完善地方税体系”，正是对上述问题的正视与解决。通过重整税制，地方政府有望获得自主稳定的收入来源，这将对遏制地方财政乱象起到有力作用。

地方债务危机背后的税收之困

湖北某县财政局王局长告诉半月谈记者，每年县里都会有很多任务下达给他们，要求筹集多少资金，特别是一些基础设施项目的资金要求他们予以解决。但他们手里可控的资金又有限，无奈之下，只有举债。以前是向银行举债，现在是向社会举债。

“目前我们的偿债能力可以说很低，而债务却在一直增长，就怕总有一天会崩溃。”王局长对此忧心忡忡，“因为政府债务积累多、时间长，现在已经有不少人开始起诉。”

广西一名官员坦言当地“钱袋子”一靠土地出让金收入，二靠政府投融资平台。据他透露，近年来该市先后设立了城市投资建设发展公司、建设投资开发公司、新城投资开发公司等多家投融资平台。“截至2011年，城投公司银行负债就超过了100亿元，其他几家公司负债也接近这个水平。由于政府投资平台的相关债务是计入财政负债，政府负债水平不断攀升，到2012年下半年市财政负债水平已经超过90%。”

谈到地方财政紧张状况时，许多基层干部指出，地方税收的缩小是根源之一。1994年分税制改革以来，税收重心向中央财政倾斜，国家陆续进行了多次微调。然而随着经济发展水平的提升、刚性民生支出种类的扩展和总量的不断加大，基层政府面对的是不断加大的事权和逐年攀升的支出压力，地方财力日益捉襟见肘。

广西壮族自治区合浦县财政局纪检组长黄乃盛说：“合浦县是农业大县，财政穷县，以前有农业税，包括特产税4000多万元收入。农业税取消以后，县财政更加困难了。”内蒙古自治区固阳县地税局副局长常占青说：“从这几年来看，地税收入不少转成国税，而且分配比例上也向中央倾斜。未来‘营改增’要在全国推开，或许对我们还会有影响。”

黑龙江七台河市国税局干部仁慧丽更是以结构性减税算了一笔账。她说，从2010年到2012年七台河市进行结构性减税，共减少税收逾9亿元，扣除上缴国家部分，地方财政收入减少逾2亿元，相当于一年国税收入留存地方的税收总额。

除了税收减少，现行税收体制也存在考核制度不合理等弊端。记者在调查中甚至发现，部分基层政府和税收部门迫于考核压力，不惜采取征收“过头税”、“招商引税”等“非常规”手段创收。

税制改革有利于稳定地方政府收入来源

十八届三中全会对税制改革做出了具体部署，既涉及增值税、消费税、资源税、房地产税等专业税种，更涉及“逐步提高直接税比重”、“完善国税、地税征管体制”等结构性安排。其中许多措施都有利于完善地方税体系，为地方政府建立稳定的收入来源。

一些生态功能区的干部群众建议，国家应继续完善公益补偿机制，保护生态，同时应开征环境保护税，突出“绿色GDP”对社会发展的作用。

一些拥有丰富矿产资源的地方政府则对资源税改革充满期待。对于安徽淮北市这样的资源型城市而言，能否在资源税征收上有所突破，对当地财政盘子大小举足轻重。

“希望能加快资源税改革，尽快从计量征收变成计价征收。”淮北市财政局总会计师叶卫平说，当地政府以每吨2元征收煤炭资源税，该税种收入归地方。但是，这种计量征收的方式，与煤炭价格波动无关，以前煤炭每吨300元的时候征收2元，煤价升高到每吨1000多元的时候，还是按照2元征收，地方所能征收税收体量长期处于较低水平。如果能改为按照销售额的百分比来进行征收，对地方而言更为划算。在改变征收模式的同时，不能仅仅关注地方税收是否增加，还必须避免给企业增加税负，这就需要由中央层面统筹协调，才能实现目标。”

与此同时，还有必要对征税管理模式进行改革。十八届三中全会提出，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。对此，财政部部长楼继伟指出，税收将不再是预算确定的任务，而是转为预期目标。这意味着税务机关将按照法律法规征税，不是为了完成任务多收或少收。这无疑有利于减轻地方政府的税收考核压力，根治“引税”、“买税”等乱象。

稳住政府“钱袋子”同时更要确保中国经济活力

财税改革涉及多方关系。财政部财科所副所长刘尚希表示，财税实际上一头连着政府的钱袋子，另一头连着老百姓的钱袋子，财税是两个钱袋子之间的桥梁、纽带。显然，这两个钱袋子要有一个平衡。

“按照经济学上的‘拉弗曲线’，一国的实际税负一旦超过33%，一定会降低该国的经济活力，因为大家都不愿意做事了。”中国税务学会学术委员、四川大学经济学教授李航星说，“十八届三中全会可视为新一轮税改的启动，总体目标是要在保证政府税源稳定的基础上，确保中国经济活力。”

对此，中国社科院财经战略研究院财政室主任杨志勇建议，未来新培育的地方税种多属新开征或提高征税水平，基本都是加税措施，而结构性减税、为经济运行减负才是当下税收改革的主题，短期内不宜大幅加税。所以除了推进地方独有税种外，还可对目前中央地方共享税种进行进一步完善，提高共享税种的地方分成比例，可以较快见效地解决地方财力问题。

激活中央、地方两个积极性

改革就是利益的调整，财税体制改革调整的重点之一就是中央和地方的利益关系，其目标是理清权责，建立事权和支出责任相适应的制度，发挥中央和地方两个积极性。对此，近年来在财权的不断减少和事权的不断增加中“煎熬”的地方政府充满期待。

地方政府账本载不动太多事权

广西柳城县人口过40万，财政供养人员1.1万，以甘蔗种植为支柱产业。2012年全年实现地方财政收入6.7亿元，其经济和财政状况在相邻县中算中等。

对县情非常熟悉的县长告诉半月谈记者，老百姓有很多修水利、通公路方面的要求，可财政又无力解决，“囊中羞涩”的地方干部都不敢轻易下乡调研。他只能表态：“尽力向上级争取。”

县财政局提供了一份详细清单《财政预算项目支出应列未列表》，密密麻麻共9页，详细列出了县里数十个部门的经费支出，上面写着：“集体林权制度改革工作经费75万元”、“第六次人口普查费30万元”、“水利项目配套100万元”……

县人大常委会一名副主任告诉记者，上面这份清单通过了人大审议，但因为超出收入范围，不能实现财政平衡预算，所以只能以“应列未列”体现。实际上，仅2010年，该县无法安排进预算的必需开支项目支出达1.2亿元。由于可用财力不足，该县甚至连维持正常运转的需要都难以保证。

2012年6月8日，审计署对54个县财政性资金进行审计调查。结果显示，当前县、市两级政府确实存在事权不清晰，上级政府下放事权过多，地方支出责任不断增加，与其自身财权不完全匹配的现象。这些都让地方财力背负沉重负担。

黑龙江七台河市财政局干部刘庆浦举例说明了基层财政增支压力不断加大的现状：七台河市教育经费支出占财政支出比例从2009年的13.8%提升到2012年的18.2%；保障房建设支出占财政支出比例由几乎为零发展到现在的15.3%。

转移支付改革化解“专项配套”之困

从制度设计上看，现行财税制度通过转移支付能够弥补地方在执行事项上的财力不足，但实践中却问题多多。

1994年我国实行分税制，确定了中央和地方的财政收入划分，对于中央集中财力、加大对中西部地区的财力补助、促进区域均衡发展，都发挥了巨大作用。分税制有利于中央意图的实现，强化了中央政府对地方政府的调节，使中央财政在宏观调控中处于主动地位。如今，三农、文教、卫生、科技等支出，都是由中央、省、市、县、乡镇各级政府共同负责。

中国社科院财经战略研究院课题组研究表明，当前，中央政府集中了大部分财政收入，其中很少一部分会被存起来，作为中央预算金的来源；中央政府自己花的钱大概占1/3；最大的一块则是通过税收返回、转移支付等途径拨付给地方政府。地方政府除了自己挣的钱外，约一半财政收入要靠上一级政府的财政转移支持。

安徽淮北市财政局预算科科长焦福生认为，分税制的实施效果及其优点，都是显而易见的，然而在长期的实践中，问题逐渐显现，以专项配套对地方“钱袋子”的负担尤甚。在一些地方，转移支付资金大部分是专项转移支付，地方可自由支配的资金数量有限。专项转移支付项目很多都要求地方财政配套资金，有些项目要按照1:1比例配套。

中部地区某县县长向记者反映，虽说争到项目，就争到了钱，可上面要求县财政拿出钱配套，而县里面实在拿不出钱。县长回忆，2009年县里向省里各部门争取项目资金1.3亿元，主要用于水库加固除险等方面。为争取这些项目资金，他到省里申请项目的专项汇报不下20次。争取到资金后，县财政被要求配套资金3000多万元。上级经常前来检查某些工作是否足额支出财力，县里不得不拆东墙补西墙挪用经费。他无奈地比喻道，“八个瓶子四个盖，只有轮换着来盖”。

针对此，十八届三中全会明确要求，完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。

转移支付向一般性转移支付倾斜，将有效减轻地方财政配套负担，有利于地方轻装上阵落实各项建设。此外，专家建议，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，优化转移支付结构，形成统一规范透明的财政转移支付制度。

调整事权，激活中央、地方两个积极性

许多专家学者表示，地方“钱袋子”的窘迫现状与各级政府间事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范的现象有直接关联。事权划分不清，既不利于尽责，也不利于问责。

十八届三中全会明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，强调“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”。

“突出强调支出责任，实际蕴含了‘钱由谁来花更合理’的内涵。”财政部财科所副所长刘尚希说，权责的明晰将有效激活中央和地方两个积极性。

专家建议，对于中央政府与地方政府间的财政关系，应当用法律进行规范。中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，成熟市场经济国家在财税体系建设方面的一大共性，是制定具有较高层次效力的法律，对政府间支出责任、收入划分以及转移支付安排等财政关系以立法形式予以明确。以美国为例，作为联邦制国家，美国的宪法对于联邦、州和地方三级政府的支出责任作出了明确界定。

一些专家认为，针对事权的具体划分，中央和地方将展开新一轮互动。通过这种良性的互动，彼此的权责将更为明晰。互动的结果，将带来各级政府权力清单的明晰化，推进政府效能建设，使公共权力在阳光下运行。（记者 程士华 闫祥岭 李斌 徐海波 江毅）