财税改革:解决土地财政膨胀 管住政府“闲不住的手”

激活中央、地方两个积极性

改革就是利益的调整，财税体制改革调整的重点之一就是中央和地方的利益关系，其目标是理清权责，建立事权和支出责任相适应的制度，发挥中央和地方两个积极性。对此，近年来在财权的不断减少和事权的不断增加中“煎熬”的地方政府充满期待。

地方政府账本载不动太多事权

广西柳城县人口过40万，财政供养人员1.1万，以甘蔗种植为支柱产业。2012年全年实现地方财政收入6.7亿元，其经济和财政状况在相邻县中算中等。

对县情非常熟悉的县长告诉半月谈记者，老百姓有很多修水利、通公路方面的要求，可财政又无力解决，“囊中羞涩”的地方干部都不敢轻易下乡调研。他只能表态：“尽力向上级争取。”

县财政局提供了一份详细清单《财政预算项目支出应列未列表》，密密麻麻共9页，详细列出了县里数十个部门的经费支出，上面写着：“集体林权制度改革工作经费75万元”、“第六次人口普查费30万元”、“水利项目配套100万元”……

县人大常委会一名副主任告诉记者，上面这份清单通过了人大审议，但因为超出收入范围，不能实现财政平衡预算，所以只能以“应列未列”体现。实际上，仅2010年，该县无法安排进预算的必需开支项目支出达1.2亿元。由于可用财力不足，该县甚至连维持正常运转的需要都难以保证。

2012年6月8日，审计署对54个县财政性资金进行审计调查。结果显示，当前县、市两级政府确实存在事权不清晰，上级政府下放事权过多，地方支出责任不断增加，与其自身财权不完全匹配的现象。这些都让地方财力背负沉重负担。

黑龙江七台河市财政局干部刘庆浦举例说明了基层财政增支压力不断加大的现状：七台河市教育经费支出占财政支出比例从2009年的13.8%提升到2012年的18.2%；保障房建设支出占财政支出比例由几乎为零发展到现在的15.3%。

转移支付改革化解“专项配套”之困

从制度设计上看，现行财税制度通过转移支付能够弥补地方在执行事项上的财力不足，但实践中却问题多多。

1994年我国实行分税制，确定了中央和地方的财政收入划分，对于中央集中财力、加大对中西部地区的财力补助、促进区域均衡发展，都发挥了巨大作用。分税制有利于中央意图的实现，强化了中央政府对地方政府的调节，使中央财政在宏观调控中处于主动地位。如今，三农、文教、卫生、科技等支出，都是由中央、省、市、县、乡镇各级政府共同负责。

中国社科院财经战略研究院课题组研究表明，当前，中央政府集中了大部分财政收入，其中很少一部分会被存起来，作为中央预算金的来源；中央政府自己花的钱大概占1/3；最大的一块则是通过税收返回、转移支付等途径拨付给地方政府。地方政府除了自己挣的钱外，约一半财政收入要靠上一级政府的财政转移支持。

安徽淮北市财政局预算科科长焦福生认为，分税制的实施效果及其优点，都是显而易见的，然而在长期的实践中，问题逐渐显现，以专项配套对地方“钱袋子”的负担尤甚。在一些地方，转移支付资金大部分是专项转移支付，地方可自由支配的资金数量有限。专项转移支付项目很多都要求地方财政配套资金，有些项目要按照1:1比例配套。

中部地区某县县长向记者反映，虽说争到项目，就争到了钱，可上面要求县财政拿出钱配套，而县里面实在拿不出钱。县长回忆，2009年县里向省里各部门争取项目资金1.3亿元，主要用于水库加固除险等方面。为争取这些项目资金，他到省里申请项目的专项汇报不下20次。争取到资金后，县财政被要求配套资金3000多万元。上级经常前来检查某些工作是否足额支出财力，县里不得不拆东墙补西墙挪用经费。他无奈地比喻道，“八个瓶子四个盖，只有轮换着来盖”。

针对此，十八届三中全会明确要求，完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。

转移支付向一般性转移支付倾斜，将有效减轻地方财政配套负担，有利于地方轻装上阵落实各项建设。此外，专家建议，在保持分税制财政体制基本稳定的前提下，围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，优化转移支付结构，形成统一规范透明的财政转移支付制度。

调整事权，激活中央、地方两个积极性

许多专家学者表示，地方“钱袋子”的窘迫现状与各级政府间事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范的现象有直接关联。事权划分不清，既不利于尽责，也不利于问责。

十八届三中全会明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，强调“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”。

“突出强调支出责任，实际蕴含了‘钱由谁来花更合理’的内涵。”财政部财科所副所长刘尚希说，权责的明晰将有效激活中央和地方两个积极性。

专家建议，对于中央政府与地方政府间的财政关系，应当用法律进行规范。中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，成熟市场经济国家在财税体系建设方面的一大共性，是制定具有较高层次效力的法律，对政府间支出责任、收入划分以及转移支付安排等财政关系以立法形式予以明确。以美国为例，作为联邦制国家，美国的宪法对于联邦、州和地方三级政府的支出责任作出了明确界定。

一些专家认为，针对事权的具体划分，中央和地方将展开新一轮互动。通过这种良性的互动，彼此的权责将更为明晰。互动的结果，将带来各级政府权力清单的明晰化，推进政府效能建设，使公共权力在阳光下运行。（记者 程士华 闫祥岭 李斌 徐海波 江毅）