财税改革:解决土地财政膨胀 管住政府“闲不住的手”

让政府的钱袋子“稳”下来

在政府“钱袋子”收入的诸多来源中，依法征收的地方税几乎是唯一的稳定来源，也理应成为政府收入的主要来源。但是，自1994年分税制改革以来，地方政府税收来源不断缩小，而事项支出却不断增加，导致的后果就是地方政府在收入方面过多依赖非税手段，如转移支付、举债、收费等等，产生一系列弊端，地方债务膨胀就是表象之一。“钱袋子不鼓没法办事”，在地方缺乏自主稳定收入的情况下，土地财政、城市投融资平台……一个个财政扩张工具伴随着地方政府“钱袋子”在负债红线上奔跑。

十八届三中全会提出“深化税收制度改革，完善地方税体系”，正是对上述问题的正视与解决。通过重整税制，地方政府有望获得自主稳定的收入来源，这将对遏制地方财政乱象起到有力作用。

地方债务危机背后的税收之困

湖北某县财政局王局长告诉半月谈记者，每年县里都会有很多任务下达给他们，要求筹集多少资金，特别是一些基础设施项目的资金要求他们予以解决。但他们手里可控的资金又有限，无奈之下，只有举债。以前是向银行举债，现在是向社会举债。

“目前我们的偿债能力可以说很低，而债务却在一直增长，就怕总有一天会崩溃。”王局长对此忧心忡忡，“因为政府债务积累多、时间长，现在已经有不少人开始起诉。”

广西一名官员坦言当地“钱袋子”一靠土地出让金收入，二靠政府投融资平台。据他透露，近年来该市先后设立了城市投资建设发展公司、建设投资开发公司、新城投资开发公司等多家投融资平台。“截至2011年，城投公司银行负债就超过了100亿元，其他几家公司负债也接近这个水平。由于政府投资平台的相关债务是计入财政负债，政府负债水平不断攀升，到2012年下半年市财政负债水平已经超过90%。”

谈到地方财政紧张状况时，许多基层干部指出，地方税收的缩小是根源之一。1994年分税制改革以来，税收重心向中央财政倾斜，国家陆续进行了多次微调。然而随着经济发展水平的提升、刚性民生支出种类的扩展和总量的不断加大，基层政府面对的是不断加大的事权和逐年攀升的支出压力，地方财力日益捉襟见肘。

广西壮族自治区合浦县财政局纪检组长黄乃盛说：“合浦县是农业大县，财政穷县，以前有农业税，包括特产税4000多万元收入。农业税取消以后，县财政更加困难了。”内蒙古自治区固阳县地税局副局长常占青说：“从这几年来看，地税收入不少转成国税，而且分配比例上也向中央倾斜。未来‘营改增’要在全国推开，或许对我们还会有影响。”

黑龙江七台河市国税局干部仁慧丽更是以结构性减税算了一笔账。她说，从2010年到2012年七台河市进行结构性减税，共减少税收逾9亿元，扣除上缴国家部分，地方财政收入减少逾2亿元，相当于一年国税收入留存地方的税收总额。

除了税收减少，现行税收体制也存在考核制度不合理等弊端。记者在调查中甚至发现，部分基层政府和税收部门迫于考核压力，不惜采取征收“过头税”、“招商引税”等“非常规”手段创收。

税制改革有利于稳定地方政府收入来源

十八届三中全会对税制改革做出了具体部署，既涉及增值税、消费税、资源税、房地产税等专业税种，更涉及“逐步提高直接税比重”、“完善国税、地税征管体制”等结构性安排。其中许多措施都有利于完善地方税体系，为地方政府建立稳定的收入来源。

一些生态功能区的干部群众建议，国家应继续完善公益补偿机制，保护生态，同时应开征环境保护税，突出“绿色GDP”对社会发展的作用。

一些拥有丰富矿产资源的地方政府则对资源税改革充满期待。对于安徽淮北市这样的资源型城市而言，能否在资源税征收上有所突破，对当地财政盘子大小举足轻重。

“希望能加快资源税改革，尽快从计量征收变成计价征收。”淮北市财政局总会计师叶卫平说，当地政府以每吨2元征收煤炭资源税，该税种收入归地方。但是，这种计量征收的方式，与煤炭价格波动无关，以前煤炭每吨300元的时候征收2元，煤价升高到每吨1000多元的时候，还是按照2元征收，地方所能征收税收体量长期处于较低水平。如果能改为按照销售额的百分比来进行征收，对地方而言更为划算。在改变征收模式的同时，不能仅仅关注地方税收是否增加，还必须避免给企业增加税负，这就需要由中央层面统筹协调，才能实现目标。”

与此同时，还有必要对征税管理模式进行改革。十八届三中全会提出，审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。对此，财政部部长楼继伟指出，税收将不再是预算确定的任务，而是转为预期目标。这意味着税务机关将按照法律法规征税，不是为了完成任务多收或少收。这无疑有利于减轻地方政府的税收考核压力，根治“引税”、“买税”等乱象。

稳住政府“钱袋子”同时更要确保中国经济活力

财税改革涉及多方关系。财政部财科所副所长刘尚希表示，财税实际上一头连着政府的钱袋子，另一头连着老百姓的钱袋子，财税是两个钱袋子之间的桥梁、纽带。显然，这两个钱袋子要有一个平衡。

“按照经济学上的‘拉弗曲线’，一国的实际税负一旦超过33%，一定会降低该国的经济活力，因为大家都不愿意做事了。”中国税务学会学术委员、四川大学经济学教授李航星说，“十八届三中全会可视为新一轮税改的启动，总体目标是要在保证政府税源稳定的基础上，确保中国经济活力。”

对此，中国社科院财经战略研究院财政室主任杨志勇建议，未来新培育的地方税种多属新开征或提高征税水平，基本都是加税措施，而结构性减税、为经济运行减负才是当下税收改革的主题，短期内不宜大幅加税。所以除了推进地方独有税种外，还可对目前中央地方共享税种进行进一步完善，提高共享税种的地方分成比例，可以较快见效地解决地方财力问题。