财税改革:解决土地财政膨胀 管住政府“闲不住的手”

编者按 举世瞩目的党的十八届三中全会胜利闭幕了。全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，展现了中共中央全面深化改革的智慧和勇气，是2020年前中国深化改革的时间表和路线图。

在这张全面深化改革的路线图中，财税体制改革占据了显要的位置。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》郑重提出，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。财税体制改革，将沿着“改进预算管理制度”、“完善税收制度”、“建立事权和支出责任相适应的制度”三条路径渐次推进。

财税体制改革，可谓牵一发而动全身。它与所有社会成员密切相关，当前中国经济社会发展诸多难题的破解，也几乎都以财税体制改革的全面深化为前提。十八届三中全会第一次把它和实现国家治理现代化相对接，指出财政是“国家治理的基础和重要支柱”，其重要性大大提升。本轮财税体制改革，将是1994年分税制改革以来的又一历史性里程碑。

最关注财税体制改革、最明白其重要含义的无疑是各级地方政府，因为财税体制改革将撬动地方财政“钱袋子”，使之从收入、支出、监管等各方面均发生显著变化。对于目前地方财政面临的诸多深层次问题，如财权与事权不统一、土地财政过度膨胀、预算不够公开透明等等，本轮财税体制改革都将拿起“手术刀”，直剖病灶予以解决。社会公众也有充分理由关注财税体制改革，因为它不仅涉及居民税负等民生项目的调整，其总目标——建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性——也将带来公共利益的最大化。

新一轮财税体制改革已上路出发。当前，地方政府财政在收入、支出、监管方面存在哪些体制机制问题？十八届三中全会推出的改革方案又将怎样改善、重塑地方政府财政状况？地方领导干部对改革有何期盼，对贯彻完善改革方案有何建议？半月谈记者深入全国各地，调研地方财政“钱袋子”现状，聚焦地方财政即将发生的巨大变革，着力展现基层视野中的财税体制改革。

“把政府收支关进统一的制度笼子”

预算，历来是社会公众了解政府财政收支状况的主渠道，也是各级人民代表大会对政府财政收支状况履行监督审批职责的总开关。在财税体制改革中，预算管理制度改革是重中之重，“透明预算，提高效率”是中央在十八届三中全会公告中明确提出的改革方向。透明的财政预算和高效的绩效管理，有助于让预算每一分钱花得更科学，减少浪费，提高资金的使用效率。

同时，对预算管理制度的改进，也是提高国家治理能力的一项重要工作。只有让预算更科学合理，才能以强大财力物力保证国家的正常运转与各项事权的充分落实。对于尚未全部进入预算管理体系、透明度亟待提高的地方政府“钱袋子”而言，这项改革的力度将是空前的。

完善预算管理，严堵“钱袋子”之漏

“十八届三中全会提出预算管理要全面规范、公开透明，抓住了问题的要害。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示，要实现规范和透明，就要细化全口径预算，把所有政府收支按照同一性质、同一制度加以管理，把政府的收支关进统一的制度笼子，实现“财政收支=预算收支=政府收支”。

高培勇指出，事实上，当前财政收支只大体等于预算收支，而不等于政府收支。整个政府收入从构成上来讲基本上可以分为六大块，最大一块是税收收入，第二块是财政收入中的非税收入，第三块是掌握在各个部门手中的各种基金性收入，第四块是土地出让金收入，第五块是社会保险收入，第六块是国有资本经营上缴的利润。政府基金收入、社会保险收入、国有资本上缴利润大体是备案制管理，人民代表大会只审不批。在管理层面上，则分属各个政府部门，不能做到统筹安排。

目前，在各个地方，依然存在着以各种名义收取的游离于人大监管视野之外的非规范性政府收入。除财税部门之外，其他政府部门仍然有行使财政管理权、从企业居民那里直接取得收入的行为。

对于预算外资金，许多地方政府往往讳莫如深，甚至在概念上将其与财政资金割裂开来。2009年，西部某市动用融资平台资金建设一个占地约30亩的仿古建筑，工程投资超过2亿元人民币。当地有人大代表对此提出质疑，得到的答复却是：“没动用财政一分钱。”地方政府往往通过投融资平台等预算外资金搞建设，由于不是“直接意义上”动用财政资金，相关监管难以有效实施。这些都是财政监管遭遇的难题。

中国社科院财经战略研究院课题组在《新一轮财税体制改革系统构想》中建议，应将全口径预算细化为“立法层面的全口径控制”和“行政层面的全口径管理”，并以此为标准，将所有政府收支全部纳入严格化的预算管理，铲除所有游离于预算之外的政府收支。

除了少许的、经由财税部门授权的情形之外，将所有政府收支全部纳入财税部门的管理，非财税部门一律不得从事财政性分配活动。以可审批、能统筹为标准，对政府基金预算、国有资本经营预算做彻底改革。以可审批为标准，将全部社会保障预算收支纳入各级人大的监督审批范围。最终以此为基础，取消事实上存在的预算“备案制”。

理顺体制机制，管住政府“闲不住的手”

“预算改革并不仅仅是在钱上做文章，更重视体制机制的作用。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，本轮财税体制改革内容相当丰富，而且不少是突破性的改革，除了提出预算要全面规范、公开透明之外，在预算审核、重点支出、预算平衡机制、财务报告、债务管理、转移支付等方面都提出了改革新举措。这些专业性极强的举措，正是着眼于完善财政管理的体制机制，加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度。

采访中，不少基层干部反映，现代财政制度能否顺利建立，与当前进行的政府职能转换密切相关。目前，一些地方政府在角色定位方面，缺位、越位、错位问题非常突出，重经济建设、轻民生服务的现象普遍存在，这往往导致财政资金的使用上出现乱象。

比如在招商引资等经济建设领域，一些地方政府往往慷财政之慨，出台种种不合理的优惠政策和奖励扶持，如零地价拿地、税费减免等，还有的甚至拿出巨额财政资金直接奖励给企业。如安徽太和县财政就曾奖励安徽晶宫大酒店1500万元，以兑现该酒店获“四星级旅游饭店”称号的奖励。

任何一项改革都无法单兵突进，财税体制改革也不例外。建立现代财政制度，仍有赖于厘清政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。安徽一名县委书记表示，转换政府职能，把很多本来由政府“闲不住的手”来做的事情，交给市场“看不见的手”来完成，如此一来，当前一些政府职能部门的人数和经费可以大幅削减，不仅可以减轻财政负担，还能促使财政投入重心向公共服务转换。他粗略估计，以目前的县级政府各个职能部门的人数规模进行计算，至少可以裁减1/3的人员。

加强法治建设，打造现代财政制度

现代财政制度的关键词是“现代”，而“现代”的必备特征之一无疑是法治而非人治。“财政资金的使用，很多时候还是‘一把手’说了算，常常难以做到科学、透明、高效。”四川某市市长认为，加强对财政资金使用的管理，应健全民主集中制的议事规则，凡是能够上会讨论决定的一定要上会，实行票决制，对决策完整记录存档，让资金使用情况事后可追溯、决策过错可追究。

公开透明必须由法律提供保障。中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇建议，一是不断完善法律体系，为预算信息公开提供法理基础。二是在政府和人大专设相关部门，便于预算制定各个环节的信息全面公开。三是预算全流程公开透明，提高民众参与度。四是推动信息公布内容全面、易懂。五是搭建“友好型”发布渠道，便于民众获取信息。

现代财政制度的建立离不开立法方面的完善。中央财经大学税务学院教授汤贡亮认为，预算法的修订是首要的。此外，还应制定转移支付法、债法，进一步调整政府采购法。税收方面，除了修订税收征管法外，还应推进制定增值税法，将来还应进一步推进资源税、环境税的立法。