全国地下管线家底不清 成城市安全管理灰色地带

“重地上、轻地下”埋下隐患

一些城市地下管线成安全管理灰色地带

中石化黄潍输油管线爆燃事故不仅敲响了安全警钟，也引发了人们对城市地下管线管理和规划问题的关注。11月28日，国家安全监管总局部署对全国油气输送管道和城市地下管网开展安全整治。安全整治将重点排查规划设计、管线质量、保护措施、维护运行监测、监督责任、应急预案和演练、基础管理等7方面内容。

就地下管线安全问题，中国青年报记者采访了多名专家，他们认为，城市管网建设“重地上、轻地下”已成顽疾，并且国家目前只有有关专业管线的法律，没有管线综合管理的法规，由此也埋下了许多安全隐患。

“是管线规划问题更是企业管理不力”

“为什么不疏散群众”、“为什么引起爆炸”、“为什么泄漏的原油会进入市政排水暗渠”、“是规划的问题还是设计的问题”，对于“11·22”中石化黄潍输油管线爆燃事故，国家安全监管总局局长杨栋梁在11月25日的事故调查组会议上连发15问的场景让人记忆深刻，更唤起了人们对平日里不甚关注的地下管线的重视。

11月27日，中石化方面宣布，鉴于管道储运公司党委书记田以民、管道储运分公司总经理钱建华在“11·22”事故中负有直接领导责任，中石化集团党组决定二人停职检查，并配合协助调查，根据调查结果再行处理。此外，从27日起启动安全生产大检查，全面排查各类管网隐患。

这起事故不仅造成了中石化现场维修人员伤亡，也给当地居民生活造成了诸多影响。从媒体报道得知，输油管线紧挨着居民小区，事故发生后附近区域大面积停水、停电。对此，有人质疑，输油管线铺设位置是否存在问题？

“输油管线是生产性质的，应该远离居住区。”同济大学建筑与城市规划学院教授、全国抗震防灾规划审查委员会委员戴慎志对中国青年报记者说。他解释，地下管线从用处上分，有生产型和生活型，像青岛黄岛的输油管线是生产性质的。化工企业的气体管线等都应当远离生活居住区，“因为这些是容易引起燃烧爆炸的，应该有专用的管廊。”

青岛方面早先也承认，管线情况非常复杂，在多年的城市建设中，输油管线与市政管线交叉，不规范。

“根据行业规范，后建管道应当避让先建管道。”同济大学环境科学与工程学院市政工程系副教授李树平说。根据城市室外排水设计规范，管线与管线之间也要有安全距离，“为防止管道之间出问题互相影响，工程规范要求管道之间必须要有水平净距和垂直净距，输油管道与其他管线的水平净距和垂直净距分别是1.5米和0.25米，目前还不清楚黄岛的输油管线符不符合要求，需要看调查组的最终结论。”

李树平认为，除了管线铺设位置存在问题，在日常管理维护方面也要注意疏漏，“现在城市管线都有年头了，一些城市管线已经使用了四五十年，老化和腐蚀的管线很多，所以日常维护和巡检都需要格外用心才行。”

据报道，11月22日凌晨3点，青岛中石化黄潍输油管线即出现泄漏，但直到上午10点30分发生爆炸后，青岛市政府层面才得知此事。“中间相隔了7个小时，反映出企业应急方案有问题。”戴慎志告诉记者。

全国地下管线家底不清

“地下管线在咱们国家分两大类：一是长输管线，主要承担省际、城市之间的能源、信息、资源等输送功能；另外一类是我们常说的城市地下管线，主要承担城市的能源、资源、信息沟通等保障，以及排涝、排污等功能。”中国城市规划协会地下管线专业委员会专家委员会副主任、天津市勘察院副总工程师江贻芳告诉中国青年报记者。

“目前长输油气管道规划是由中石油管道局和中石化管道局负责。”在江贻芳看来，由于历史原因以及体制原因，城市缺少准确、完整的地下管线信息，业绩考核主要基于经济考核，使得我们对地下管线规划重视程度不够，无规划、规划缺乏可执行性、规划监督缺失在城市里普遍存在。

为此，国家住建部门在2012年时提出要加强城市地下管线综合管理，要求“各地开展城市地下管线普查。”

“城市地下管线信息化建设可以为城市规划设计和建设提供必要支撑，可以为地下管线运行维护及城市管理提供参考依据，但前提是采集必要的数据，这就需要对地下管线进行普查。”江贻芳说，2005年《城市地下管线工程档案管理办法》实施之前，每年有10多个城市做地下管线普查，办法出台之后，每年有二三十个城市做普查。

为获取参考依据，住建部门2011年时提供经费给江贻芳做国内地下管线的调查课题。江贻芳在2012年的调研显示，2000年至2011年间，全国共有253个城市开展过城市地下管线普查工作。“到目前为止，地下管线家底不清的现状在全国还是普遍存在的。”

2004年，上海有两个区进行燃气管道改造，由于资料不准确，管线埋设深度不达标。在施工过程中按照原来申报的埋设深度去挖掘，总是挖断管道。于是，他们请江贻芳进行地下管线探测，帮助他们分析资料，摸清楚地下管线的深度和位置后，重新制定施工计划。最后根据准确的资料，才完成了燃气管道的改造。而造成这一事件的原因是之前的施工方没有严格执行规划部门的施工标准，施工图纸与实际情况不一样。

按照《城市地下管线工程档案管理办法》的规定，各地的城建档案管理机构应当绘制城市地下管线综合图，建立城市地下管线信息系统，并及时接收普查和补测、补绘所形成的地下管线。而事实上，全国拥有城建档案管理机构的城市并不多，“拥有城建档案管理机构的城市首先是做过地线管线普查的，在253个做过普查的城市中，只有少数设立了城建档案管理机构。”江贻芳告诉中国青年报记者。

不仅如此，即使设立了城建档案馆的城市，也还只是停留在“没有把信息用活的初级阶段”。这在江贻芳看来主要有两方面原因。首先，当前的信息收集只是为了收集而收集，还没有形成动态更新的机制，因为城建档案管理机构是事业单位，不会主动去采集数据，而是等着企业主动上交；其次是，当前的城建档案没有得到高效、低成本的利用，企业如果需要资料数据还需要花钱去购买。

“企业如果想铺设管线，需要报规划部门审批，建设方需要提供施工地域的地线管线资料，这些都是企业自己到城市各个部门去收集，去探测的。而现状是，企业提供给规划部门的数据不一定准确，规划部门再根据这个不准确的数据给施工方指定空间位置，循环反复。由于很多数据有问题，给城市地下管线建设造成了消极影响。”因此，江贻芳建议城建部门建立信息共享平台，让企业能高效、低成本地获取资料数据，避免一些企业图省事、省钱偷偷施工。

出台地下管线地方法规的省、市还很少

据了解，为了规范城市地下管线管理，合理利用地下空间资源，一些城市已经出台专门针对地下管线的地方政令。

据《温州商报》11月26日报道，24日，温州市发生了一起因施工损坏燃气管道的事故。报道说，“虽然事故影响的百户居民家已经恢复正常供气，但事故暴露出我市地下管线管理方面的混乱。”

当地住建委发言人称，目前，城建档案馆是获取地下管线情况的主要渠道，但很多管线存在底子不清、资料不全的问题。该市规划局发言人则指出，还有一些工程开建之前未主动去城建档案馆查阅管线布局，而一些工程竣工后，施工单位也没有主动提交资料。”当地一位副市长表示，将立即开展市政工程安全大检查，并初步确定年底前出台《市政项目地下开挖管理意见》。

山东省其实在2009年就有一次完善该省地下管线政策法规以及避免重大事故发生的契机。

据2009年5月6日山东省人民政府办公厅发布的《山东省人民政府办公厅关于切实加强工业压力管道和城市地下管线安全管理的紧急通知》得知，2009年4月30日，山东省淄博市第十一中学门口的地下工业用蒸汽管道补偿器部位发生爆裂事故，由于正值学生放学时间，造成31人受伤，其中9人重伤的事故。

当时，山东省政府方面高度重视，并要求该省各市、县（市、区）要立即组织有关部门和单位，对城市建成区内的工业压力管道和地下管线（包括给水、排水、电力、燃气、热力、通讯、有线电视管线及其附属设施）全面进行安全检查。通知还提出“对使用年限超期或临近安全使用寿命、存有较多安全隐患的工业压力管道，各级政府、行业主管部门要督促产权单位抓紧筹集资金，实施更新改造。”

据记者了解，目前出台了地下管线管理政令的有西安、杭州、昆明等城市。“管理条例是一个地方性的法规，目前出台这类法规的城市还很少。”昆明市城市地下管线探测管理办公室副主任解智强告诉中国青年报记者。

昆明在2013年3月1日施行了《昆明市城市地下管线管理条例》。在解智强看来，出台该条例“主要是为了协调、统一、管理城市地下管线的信息，并采集、更新、规范城市地下管线建设，维护城市地下管线安全运行。”

“近些年，地下管线事故越来越多，中石化黄潍输油管线爆燃事故最终的结果虽然还没有出来，但影响已经是全国性的了。昆明市开了反思会，由建设厅主持。”解智强说。

据江贻芳说，当前地下管线普查机构很多都是临时性的，或者由编办赋予已经存在的部门新的职能，但这都并非长久之计。与其他城市不同的是，昆明市城市地下管线探测管理办公室是昆明市编办为地下管线普查与搜集数据成立的专门机构。

“办公室牵头来摸底、查明地下管线，建立城市地下管线信息系统，昆明市为此投资了5000万元专项资金，但比起管线建设的投入，这些投入微不足道。我们现在把这个资料用在城市建设、轨道交通前期工作上，起到了重要作用，投资成本早就收回来了。”解智强告诉记者。

据解智强介绍，住建部已出台规定，到2015年前，建议全国所有地级以上城市都要进行地下管线普查，现在基本上每个城市都在做，但大城市可能慢一点，因为管线太多了，然后要搞信息平台。

此前江贻芳提到企业如果要得到资料需要付费购买，据了解，昆明方面也是如此。解智强告诉记者，企业先要到我们这个地方来索取地下管线资料，在资料基础上再做相应设计。如果是市场行为的话就要收费，市政建设则免费。但前提条件是建完管线必须把新数据交给我们。

对于记者提出的管理条例实施后效果如何的问题，解智强表示，“效果很好，在昆明市，很好地服务了城市的规划建设”。

他的理解是，“通过信息平台里面的数据，建立排水管线信息化模型，从规划角度对地下排水的管线设计作出科学的决策和分析，将来会发挥长远效果。”

地下管线缺少综合管理部门

其实，对于城市地下管线问题，很多年前业界就讨论过多次。由于城市地下管线新建、扩建和维修，道路经常被开膛破肚，这一现状被业界比喻为“马路拉链”。

而“马路拉链”频繁出现的原因，在江贻芳看来，是因为“政府缺少统一的监管协调部门，城市地下管线各自建设和管理。”因此，当时不少专家曾建议专门成立一个管理地下管线的机构。

相关报告显示，当前管线的产权主体涉及几十家单位。例如，城市地下有给水、排水、燃气、热力、电信、电力、工业和综合管沟（廊）八大类管线。这些管线又分属自来水公司、排水公司、燃气公司、热力公司、电信公司、电力公司、政府、部队和各工矿企业等几十个单位建设和管理。

另外，在管线建设过程中各环节的管理又分属于不同的政府管理部门。如管线的规划管理由城市规划部门负责、管线建设的开工许可管理由城市建设部门负责、管线工程档案管理由城建档案管理部门负责。

“这种管理体制不一、专业需求不一带来的问题主要表现就是沟通不够和协调不到位，以及各管线档案信息不共享。”江贻芳表示。

他说，以自来水为例，自来水管道归自来水公司，那谁来约束自来水公司呢？如果自来水出问题，水利部会具体负责吗？即使是水利部部分负责，那么水利部又会跟其他部门协调吗？因此，他认为，各个专业部门应尽早打破部门条块分割，建立一个对地下管线进行统一监管的机构，统筹城市地下空间和管线的管理。

除了产权主体和管理主体不同，投资主体不同也是导致城市地下管线无法统一规划的原因。江贻芳说，一些国企在地方的投资计划是按照公司要求的，并没有和城市其他管线共同协调规划。

由此，在管理机构不统一、职责不明晰的情况下，就容易出现安全管理的灰色区域。据记者了解，当前部分无单位管理和维修的管线，仍在运行使用。部分企业自建、自营管线因企业改制、灭失、迁移后，原权属管线与城市公共运营的管线没有并网和移交管理，致使在役管线缺乏维护和监管。

“一些工业废弃管道没有进行必要的安全处置。企业迁移改造后，埋设在原生产区域地下的工业管道，没有进行有效的安全处置，成为潜伏在城市地下的‘定时炸弹’，随时可能爆炸。濮阳地下废弃天然气管线爆炸事故、南京7·28地下化工管道爆炸事故等，都是企业搬迁后，原来的管道没有人管造成的。”江贻芳说。

此外，一些国企也不愿意将自身管线资料给地方。给一些城市做过规划设计的戴慎志告诉记者，石油管道铺设以后，城市建设部门不知道它的位置。因为一些垄断国企，往往有自己的特权，将资料保密不告诉地方城建部门，所以地方城建部门根本就不知道管线埋设在哪儿？

“这种情况我碰到过，地方政府向这些企业要资料的时候，他们不愿意告诉，这样的话这些城市的建设部门就不知道这些管线埋设在哪儿？这种现象是普遍存在的，尤其是大型的、有垄断性质的国有企业。按理说，这些企业应该服从地方的管理和安排。但这些企业非常强势，当地市建部门往往难以干涉其行为。”戴慎志说。

应该更重视地下管线的规划

除了没有统一的管理和协调机构对地下管线进行管理以外，在江贻芳看来，地方政府“重地上、轻地下”的指导思想，还导致城市地下管线建设缺少详细的规划设计。

这一点从一些数据的缺失也能看出来，城市基础设施建设占城市GDP的比重目前还没有详细全面的数据，戴慎志告诉记者，可以明确的是，“城市基础设施建设应该包括地下管线的建设和维护。”

在戴慎志看来，尽管规划界普遍重视地下管线和地下空间的建设，但决策部门大部分更关注地面上的，尤其是标志性的东西。“因为地下的是看不见的，重视程度就弱一些，这是普遍存在的问题，在我们工作中会经常碰到这样的事，很多政府行政官员都喜欢地面上的建筑，理由很简单，因为这是看得见的政绩。”

从上世纪90年代就开始从事地下管线规划和探测工作的江贻芳，先后在北京市测绘设计研究院和天津勘察院工作。工作中，他的感受是，咨询地下管线设计的多数是企业和施工方，地方政府咨询地下管线规划的并不多。令他印象深刻的是上海和天津，这两个地方曾经委托他做过地下管线数据分析，而它们之所以找到他，是因为其一些地下管线出现了严重问题。

“现在政府监管做得并不到位，日常监管变成事后处置。这也是政府职能部门职责不清的表现。”江贻芳告诉记者。

由于当前地下管线产权不同，管理部门不同，不便于日常的管线巡检和维护，戴慎志谈到，现在已经到了必须重视地下管线问题的时候了！如何建立方便、安全的地下管线？戴慎志认为，应该搞城市管线共同沟，把一些管线集中布置在共同沟里，一来把地下空间充分利用起来，二来保障这些管线的安全。

“现在建设共同沟也有很多困难，因为现在道路底下已经埋设了很多管线，建设共同沟需要一定的时间，造价费用比单独埋要贵一些。”江贻芳认为。

在戴慎志看来，当前修建共同沟难度大，除了造价高以外，更重要的是各个专业部门不愿意自己的权力受到限制，而是以造价高为理由进行拒绝。建立共同沟以后，管线将由共同沟管理部门统一管理，这些专业部门原来拥有的权力就受到限制，不能再任意出资动土搞施工，也就没有了贪腐可能。

对此，江贻芳的设想是，可以效仿美国，由各个管线的产权主体成立一个共同沟公司，以管线的长度划分比例，分别对应各自的股份，如果将来有收益的话，按股份来分红。

“目前我们还可以搞一些简易共同沟。”戴慎志告诉中国青年报记者，尤其是城市的生命线系统需要共同沟。供水的自来水管道、供应能源的电力、提供通讯的电信等，可以先建设简易共同沟，这样一来，无论是检修还是抵抗灾害都能发挥作用。

尽管对于共同沟建设的意见不同，但他们的共识是，地下管线的管理和规划已经到了痛定思痛的时候了！