专家：户籍制度改革要遵循布局合理均衡的原则

城镇户口和农村户口，城乡二元户籍制度的划分，如同城市和农村之间横亘的高墙。一个小小的户口本，关联着住房、医疗、教育、养老等。户籍制度改革关系着亿万农业转移人口的生存发展，关系着中国城镇化的进程和质量，更关系着整个社会的公平正义。

党的十八届三中全会明确“创新人口管理，加快户籍制度改革”，为未来改革指出了方向，对不同规模城市的户籍改革进行科学安排，具有重大而深远的意义。

农村转移人口市民化总量平稳递增

数字

人口大规模流动是城镇化过程中的一个突出现象。国家卫计委日前发布的《中国流动人口发展报告2013》显示，2012年我国流动人口数量达2.36亿人，相当于每6个人中就有一个是流动人口。根据国家统计局公布的数据，截至2012年底，中国城镇化率已达52.57%。然而，这只是基于城镇常住人口的统计，在国家统计局第六次人口普查数据中，户籍城镇化率是27.7%。这说明，我国农业转移人口市民化速度，已大大落后于城镇化速度。

改革要点

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确“推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”。

专家观点

国务院参事室特约研究员姚景源：目前，我国公布的城镇化率为52.6%，但这是按常住人口来统计的。所谓常住人口，是指在城市工作生活超过六个月的人，这样就把两亿多农民工算作城市人了。实际上，这些农民工中有相当数量的人并没有融入城市，也没有享受到城市社会保障带来的福祉。在城乡二元状态下，人口自由流动可以使农民更快更多地进入城市，但他们的市民化却遇到许多制度性的障碍。当前，我们应该把城镇化作为扩大内需、缩小城乡差距的途径，推进农业转移人口市民化。此次三中全会明确的户籍制度改革举措意义重大。

中国(海南)改革发展研究院院长迟福林：城镇化是扩内需最大的潜力所在，人口城镇化是发展转型的最大动力。以人口城镇化为支撑，能够推进消费主导转型与改革，充分释放国内需求潜力，成为我国未来五年到十年转型发展的突出优势和主要动力。当前，城镇化进程中的许多矛盾，大多与人口城镇化的体制机制改革滞后相关。也就是说，释放城镇化的内需潜力，重在解开城乡“二元方程”。要按照因地制宜、分类推进的原则对现行户籍制度作进一步改革，总的方向是进一步放开各类城市和城镇的落户条件，让更多符合条件的农民工转为城镇居民，让城镇居民总量平稳递增，为更多百姓安居乐业创造公平的制度环境。

分梯次不同程度放开布局合理均衡

试点探路

2005年底，我国开始探索户籍制度的改革和完善。2012年底，上海对居住证进行“积分制”管理，居住证A证和C证持有者在社会保险、公共卫生、住房保障等各方面的待遇完全相同，享受和上海本地户籍居民同等的待遇。今年4月，北京市提出年内将启动实施居住证制度。此外，南京即将建立居住证与户籍准入对接制度。

改革要点

党的十八大明确提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。此次《决定》再次明确“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

专家观点

中国人民大学国家发展与战略研究院教授段成荣：推进城镇化建设的关键一环在于户籍制度改革。加快户籍制度改革，放宽落户条件，让有意愿有能力的农业转移人口在城镇落户定居成为市民已是刻不容缓。然而，我们也应该看到，户籍制度的问题是多年积累的，立足当前的国情和城市资源环境条件，“毕其功于一役”并不现实，更具操作性的方案是“整体规划、分头实施、稳步推进”。从全面放开、有序放开、合理确定到严格控制，体现了分梯次不同程度放开的含义，让城乡人口布局更加合理均衡。

国务院发展研究中心农村经济研究部研究员金三林：今年上半年发布的《京津冀发展报告(2013)——承载力测度与对策》显示，北京市综合承载力分值为1.38，超过警戒线1。北京市的人口密度由1999年的每平方公里766人增加到2011年的1230人，已超出了土地资源人口承载力。水源枯竭、垃圾围城、雾霾肆虐、交通拥堵……如今，在北京、上海、广州等特大城市，人口超载所带来的不良后果正在逐渐显现。如果仅仅简单放开户籍限制，就可能出现大量人口短期内向优势资源城市聚集，最终造成已满负荷运转的特大城市无法承载。因此，户籍制度改革要遵循布局合理均衡的原则。

迟福林：以全面放开小城镇和小城市落户限制为重点，推动我国城镇化发展，是一个政策信号，这说明我国未来在推进城镇化过程中，将更重视中小城市的发展，有关发展政策也将向中小城市倾斜。户籍制度牵一发而动全身，要明确提出取消的目标，并且应有时间表。例如：1～2年内剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消落户限制，建立人口登记制度；3～5年内，基本放开中等城市的户籍制度限制，全面实施居住证制度。

社保制度与户籍挂钩服务均等推进

百姓声音

在南京务工的张文海老家在山东省济宁市。“因为我们是农业户口，很多事情受到了限制。我在城里打工，孩子还在农村上学，想把孩子接到城里上学，但是很难。不单是借读费高的问题，关键是进不去。要是不分农村户口城市户口，都一视同仁就好了。”张文海充满期待。

改革要点

《决定》明确提出“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”。

专家观点

中国社会学会名誉会长郑杭生：同在一座城市中生活，本地市民和外来流动人口在身份、权利、待遇方面却明显不同，这种同城差别造成了同城群体的利益破碎。《决定》提出“把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”等配套制度，意味着此次户籍制度改革是多层次、全方位的，也意味着我国在通往公平正义的道路上迈出了坚实一步。当前，要在《决定》指导下，逐渐缩小或消除同城居民的经济权益、文化权益、社会权益的实际差别，平抑不公，促进城乡居民在利益诉求方面的相互包容。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智：目前，我国有2.6亿农民工，虽然他们把智慧和汗水献给了城市，但他们却没有享受到城市居民在就业、住房、医疗、子女教育、社会保障等方面的待遇。户籍制度改革的重点就在于剥离其附着的权益差距，缩小乃至消除城乡差别，实现公共资源分配和公共服务、福利待遇的均等化。未来，应在《决定》指导下，实现义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。同时，要建立城乡要素平等交换机制，保障农民土地财产权益。既要赋予农民更多财产权利，又要让他们有更好的社会保障和发展机会，让城乡居民共享发展的成果。(本报记者 冯 蕾 李 慧)