习近平亲释"国安委"职能 权力大过美国"国安委"

大公网评论员 木春山

十八届三中全会的《决定》已经公布，习近平代表中央政治局做了长篇说明，特别用两段文字来解释国家安全委员会。笔者用比较简明的方式来解读这两段内容，从中分析中国“国安委”的作用与价值。

习近平将设立“国安委”放在长篇说明的第九个要点进行论述，阐述的内容主要是：“国家安全和社会稳定是改革发展的前提。只有国家安全和社会稳定，改革发展才能不断推进。当前，我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。而我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要，需要搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作。设立国家安全委员会，加强对国家安全工作的集中统一领导，已是当务之急。”习近平还提到：“国家安全委员会主要职责是制定和实施国家安全战略，推进国家安全法治建设，制定国家安全工作方针政策，研究解决国家安全工作中的重大问题。”

从以上文字中可以看出以下几个问题：

首先，习近平强调国安委和改革的关系，意味着国安委的设立既是对过去改革经验的总结，也是为了确保今后改革更加顺畅的一个保障性机构。它虽然并不实际参与改革工作，但是对国家内外安定会起到保驾护航的作用，用一个形象的词来说，就是“安全之盾”。在这块盾牌后面，改革才能拼出一条路来。习近平对“国安委”基本作用的定调，符合中国今后一段时间内社会发展的逻辑趋势。

其次，国安委的职能双向特定：对外维护主权安全，对内维护政治安全。这种维护“双安全”的表述在习近平的讲话中表现为，“我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益，对内维护政治安全和社会稳定的双重压力。”主权安全涵盖的范围包括领土安全、国家基本利益维护、中国外部环境的确保等。政治安全涵盖的范围包括政权安全、社会稳定、民族宗教政策的确保和战略机遇期的维护等。这种“双重压力”就是产生国安委的动力。

第三，国安委将有效应对未知风险。习近平的表述为，“各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多”。这说明中央对未来中国可能存在的风险判断有所上升。这种判断应对的就是国安委的“双安全”职能。未知的风险在对外而言，很可能是外部势力对中国主权挑战风险加大，中国海外政治经济利益可能受损；对内而言，社会不稳定因素增加，执政难度或将加大，网络文化等公民社会建设的不确定性也将提高。

第四，习近平坦诚目前的中国存在“安全困境”。他表示，“我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要，需要搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作。”因而，国安委的设立说明中央加强权力的统一调度和掌控，以应对未来各种不确定风险的挑战，避免巨大的沟通成本带来的“双安全”损失。这既有对过去国家安全工作反思的意味，承认有些问题已超出传统安全部门和体系的能力、职权、规则的范围，因而必须跟上时代的变化趋势。同时也表达了对“国安委”作用的厚望。

第五，在谈到“国安委”的职能时，习近平提到“制定和实施国家安全战略，推进国家安全法制建设”。这意味着国安委将承担或者部分承担、整合或者部分整合中央外事工作领导小组（即中央国家安全领导小组，一套人马两块牌子）和中央政法委的对外和对内职能。从党的层面来统领协调党政军群等各个层面的内外安全工作，并推动实施。

涉及到的部门将包括外交部、中联部、军方对外机构等外事部门；公安部、国安部等内务安保部门。涉港或者涉台部门的职能也很可能将统归“国安委”协调，因为这两个机构也与国家安全息息相关，特别是最近中央高调批判香港反对派“占中行动”存在外部势力的支持，已经让国家安全受到损害。此外，国家民族事务委员会、宗教事务委员会由于涉及到民族和宗教问题，也将会在此机构下协调相关事务。而人大和政协的相关内外机构、经济、群众等相关部门的情况肯定也将会被统筹考虑。

第六，习近平提到“国安委”将“制定国家安全工作方针政策”。意味着“国安委”在国家安全领域地位将无可取代，成为名副其实的最高国家安全机构，拥有无可争辩的解释权和话语权。“集中”的优势明显。

第七，习近平提到“国安委”将“研究解决国家安全工作中的重大问题”。“研究”意味着“国安委”除了“集中”之外，也是一个“民主”的场所。它将是一个各个部门沟通协调的平台，除了官方机构的协调应对之外，还将动用智库的作用来承担研究职能，为政情上下通畅提供必要的空间。这与习近平提到的协商民主的观点也有所契合。

“解决”意味着中国的国安委也将具有相当的决策权，可以解决“重大问题”。这说明“国安委”可以从宏观上把握总体的方向和具体的范畴，同时职能细化到对某一项重要事务决策的决定上来。这句表述也可意味除了“重大问题”之外的安全问题细节，很可能交由相关职能部门具体做出决定。因而可以分析，“国安委”的决策权高度统一。

从这些简单的话语中可以判断，中国的“国安委”职能很可能要大于美国等西方国家的“国安委”。

以美国为例，美国的国家安全委员会只是一个为总统决策提供帮助的决策支持系统，但不是一个决策机构。通常来讲，决策和危机处理的权力属于总统办公室，而“国安委”的某些机构将提供相关的支持。而中国的“国安委”则可以研究解决“重大问题”。

笔者认为，这种设置，既体现了中共素来认为必要的“民主集中制”的原则，又明确表达了执政阶层对中国如今和未来“双安全”的诉求，减少了磨合与沟通成本，促进了决策的透明和迅捷。

因而综合以上考虑，对中国“国安委”的基本判断是——“国安委”将是一个作用突出、职责特定、机构庞大的决策、协调、办事的内外安全保障平台和最高国家安全政策出口，未来在应对内外安全事务上的优势不可比拟。