养老金改革不同步 制度碎片亟待整合统一

编者按：一项调查显示，目前我国约有40.7%的老年人仍是靠家庭供养，四成老人认为自己是家庭的负担，只有约24%的老人能够依靠养老金生活，农村很大一部分老人要靠劳动收入养活自己。当前我国养老保障模式较多，有人说是“双轨”，有人说“多轨”，不同模式对应不同的发放比例，从而形成养老金待遇差距较大，甚至被认为是严重不公平的现状。机关、事业单位及企业养老金改革不同步，这与建立公平社会的公众期许形成严重落差。当前我国养老金之惑如何改革？

日前据媒体透露，养老体系改革顶层方案正由人社部在一定范围内组织研讨，城镇职工和事业单位人员两套社保体系有望在制度层面“趋同”。

回顾中国养老保险制度的建立和发展过程就会发现，机关、事业单位和企业的改革并不同步，有专家甚至认为，这是阻碍养老金改革继续深入的最大问题。

现有模式：多轨制下的待遇差距

由于改革进程不同步等原因，目前我国总体上存在两种养老金制度，即非缴费型与缴费型。两种养老模式的覆盖人群与职业、身份直接相关，且差距较大，因而受到广大社会公众的抨击，被认为是严重不公平的“退休双轨制”。

“所谓非缴费型的养老金制度，就是在我国中央及省级机关单位仍存在的退休制度，覆盖人群大概有1000万人。”中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵告诉记者，退休制度并不是一种社会保障，而是单位保障。退休工资与工龄有关，也跟单位可负担程度有关，与社会统筹无关。

而缴费型养老金制度，则是按照《社会保险法》规定的需要个人参与缴费的保险制度。其中由于缴费主体、费率和具体操作形式的不同，又分为针对企业职工和城镇居民、农民的两种不同模式。

据褚福灵介绍，企业养老保险是单位与个人都应按比例参与缴费(大部分省份是社平工资的20%缴纳，个人8%，企业12%)，且必须满足15年，之后企业职工可以按月支取养老金。而城镇居民或农民由于个人缴费很少，政府有补贴，到时领取的基础养老金数额较低，所以也可以看做另一种不彻底的养老金模式。

如果将两种制度下的养老金水平做比较，待遇差距成为最受诟病之处。来自人社部方面的最新数据显示，目前机关单位和事业单位的人均养老金水平分别是企业职工的2.1倍和1.8倍。

有业内专家对记者表示，上述情况同时表明，“养老金双轨制”的说法并不确切，在实际中已经逐渐演变为多轨制。近年一个显著变化是，机关与事业单位的养老差距也在逐渐拉开。在很多省份，机关和事业单位是按照不同比例调整的，这又进一步引起事业单位人群的不满。

养老保险改革不同步成最大问题

在从计划经济向市场经济迈进的过程中，“退休双轨制”逐步形成。中国养老保险制度最初作为国企配套改革，从城镇企业职工群体开始起步。

我国养老保险制度得到初步确立是在1951年。当年国家政务院出台的《劳动保险条例》奠定了计划经济时代中国养老保险体系的基本框架。该条例规定，个人不需缴费，单位按工资总额3%提交保险费，职工养老金与工龄、工资挂钩。

随着中国经济逐步开放和转轨，这种严重束缚劳动力流动的养老制度面临变革。1984年，广东开始试点养老保险社会统筹。1991年，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，改变了养老保险完全由国家和企业负责的模式，要求职工也缴纳一定费用。这标志1951年确立的“国家养老”模式终结。

也是从这一年开始，机关事业单位养老保险制度与企业开始分离。

1993年以后，企业过渡到统一的社会化养老金制度，逐步采取社会统筹和个人账户相结合的方式，由企业和职工个人共同负担。由于有的企业人为降低为职工缴纳养老保险的标准，另有一些企业效益不好甚至关闭破产，致使退休人员养老金水平一直偏低，甚至不能按时发放。

此后十余年时间里，企业养老保险制度改革不断深化，相关法律法规逐步完善，养老保险体系初具规模。相形之下，机关事业单位的养老保险制度改革却一直停留在探索和试点阶段，在基本制度层面仍沿用上世纪50年代建立的退休制度。

2008年，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》出台，在山西、上海、浙江、广东和重庆五省市启动试点。这是我国首个有关公职人员养老保险制度改革的统一方案。但由于担心养老待遇大幅下降，因而遭到事业单位人员的广泛抵触。

中国人民大学中国社会保障研究中心副教授杨俊告诉记者，现在机关事业单位退休人员中有约7%是参加了基本养老保险的。当前最大的问题出在机关、事业单位及企业养老金改革不同步，这与建立公平社会的公众期许形成严重落差。

改革方向：整合制度碎片 实现全国统筹

不同养老保险模式分歧严重，碎片化有碍养老保险制度公平有序发展。弥合制度差异已成为业内专家的普遍共识。

褚福灵认为，按照《社会保险法》和中国社会保障“十二五规划”要求，我国将来要逐步实行社会保险制度，也就是全民都参与缴费，退休制度要逐步退出，这是不容置疑的改革方向。目前争议点是在于如何改革才能更公平、公正。

“不同人群的养老待遇为何差异巨大？主要原因就在于制度不统一。” 中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧对记者表示，“在这种局面下，哪怕你比我高出10元、20元，我也会心里不舒服，要通过顶层设计打通不同制度，起码在基本养老保险层面实现共通。”

在改革方向上，褚福灵主张“基于现实又超越现实”，建议仿效日本模式，即建立一个水平较低的国民基础养老金，可能只相当于最低生活保障的50%，但要面向全民开放，以彰显“人人享有”的社会公平，也能体现政府责任。

“在此基础上，职工养老金继续保留，包括职业年金、个人储蓄账户之类的补充养老保险继续完善，既兼顾了公平，也讲求了效率，政府的责任边界也得以厘清。”褚福灵说。

齐传钧则补充指出，新农保与城镇职工养老保险制度也应得以衔接，否则严重影响劳动力在全国的合理流动。如果劳动力在市场配置受阻，也会制约经济领域改革进程。

杨俊认为，制度不统一还体现在养老保险尚未实现全国统筹，而这是解决养老金诸多问题的“牛鼻子”。如果继续按照现有的分散模式，随着城镇化的发展，更多劳动力从农村涌入，地方缺口与地方结余并存的矛盾会一直延续，对计算养老金缺口也失去了参照意义。

多模式制度融合成趋势

按照十八大提出“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针，社会保障制度改革顶层设计的重点是保证可持续性，增强公平性，适应流动性。

据人社部透露，全国所有县级行政区全部开展新型农村和城镇居民社会养老保险工作，养老保险制度已基本实现全覆盖。截至今年10月，职工和城乡居民养老保险人数合计8.06亿人。

事实上，我国目前已建立了包括城镇企业职工养老保险(简称“职保”)、新型农村社会养老保险(简称“新农保”)和城镇居民社会养老保险(简称“城居保”)三种制度在内的城乡基本养老保险制度，可以覆盖我国大部分人口。但目前，随着城镇化进程的加快，三种保险重复参保率也一直在增加。基本养老各项制度分人群设计，相互间尚未制定衔接办法，全覆盖一定程度上造成了重复参保率相当高。

随着制度精细化完善阶段，一些针对“碎片化”的制度设计正渐出台。为解决重复参保及统一保险账户，人社部在2012年11月就《城乡养老保险制度衔接暂行办法》征求民意，拟规定参加职保、新农保、城居保，参保两种或两种以上人员，可衔接转换养老保险。其中“职保缴满15年，可从新农保或城居保转入职保”等新做法，透露出制度融合的趋势。

人社部部长尹蔚民2013年初在《求是》上刊发的文章，提出了“将新农保和城镇居民养老保险整合为城乡居民基本养老保险制度”的改革方向。改革都将缩小各种养老模式的差距。

今年10月25日，人社部表示，将完善新农保和城居保政策，推进城乡统筹，制度合并实施，强化参保激励，实施职工与城乡居民养老保险衔接政策。目标要实现基础养老金的全国统筹，对制度、方案设计，进行充分论证，提出合理方案，在经济社会发展条件允许的情况下实施。记者 贾玥