医药广告乱象缘何屡禁不止：监管难 法律惩处轻

信息不对称，单一监管难，法律惩处轻

“虚假违法医药广告屡禁不止的根本原因在于医药市场的信息严重不对称。”北京大学竞争法研究中心主任肖江平说，药品厂商利用信息不对称性，夸大产品疗效，保证治愈率，误导和诱导消费者购买。而消费者因信息缺失、治病心切等原因，容易落入这些虚假违法医药广告的陷阱。再加上广告审批松、单一监管难、法律惩处轻，使得变相虚假违法医药广告难以遏止。

中国消费者协会副会长刘俊海表示，“行政监管不够、执行力缺失，导致虚假违法医药广告屡禁不止。工商部门执行力有限，很难完成对整个医药广告从申请到发布的全面监管，需要多部门联合治理。”三个月的集中整治可以对违法现象起到杀鸡儆猴的作用，但部分利欲熏心的商家、媒体早已摸清市场整治的套路，懂得何时收敛，何时“出手”。

根据广告法的规定，对于虚假广告等违法行为，大多承担“停止发布，公开更正，没收广告费用，处广告费用一倍以上五倍以下的罚款”等法律责任。“规定层面的法律责任过轻，使违法‘成本’远远小于违法‘收益’。”

肖江平说，从发现虚假违法医药广告到立案调查再到责任追究，违法广告可能已经不见踪影，其被处罚的概率非常低，处罚又是如此之轻，从而使得违法行为屡禁不止。“例如，上海市工商局等相关部门自今年4月下旬起开展虚假违法医药广告专项整治，3个月共查处医药保健类违法广告案件133件，案件罚没值才244万元，还包括没收，即便全都按罚款算，每个案件的罚款还不到两万。”

中国政法大学教授刘继峰说：“对违法广告的威慑主要体现在罚款上，而按照广告法，罚款是以广告费用为基础来处罚的。由于许多广告发布地区处于农村，广告费也比较低，甚至可以用变通的方式人为除抵广告费。这导致违法医药广告的处罚相对违法收益而言严重偏低，难以产生‘割肉之痛’，更难以‘伤筋动骨’。”

现行广告法于1994年通过，近二十年来没有修改，其一万元以上十万元以下、广告费用一倍以上五倍以下的罚款等惩罚措施，对当时的违法现象确实起到了惩戒，但对现在的违法者难以起到威慑作用。而药品广告审查办法、医疗器械监督管理条例等多为行政法规、部门规章，立法层级偏低，难以对不法分子形成有效震慑和惩戒。

此外，根据广告法第三十八条规定，“广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任”，这一点也难以在实践中落实。“承担连带责任的案件凤毛麟角，主要原因是责任的承担需要满足‘明知或者应知’，而举证责任又在原告，即受害者。举证难，是追究广告经营者、广告发布者责任的主要障碍。”刘继峰说。

严把审批关，合力齐监管，修法遏乱象

“为铲除滋生虚假违法医药广告的土壤，应严把审批关，各部门合力监管，完善法律法规，共同遏制违法乱象，营造健康的市场环境，防止虚假违法医药广告死灰复燃。”刘俊海说。

刘继峰建议，在广告审批方面，应加强对广告刊发或播出前后的对比审查，如刊发或播出时的版本与之前申请广告批文的版本不同，应立即停止刊登和播放。应加强对广告发布者的监管，尤其是县市等基层地区媒体的监管。进一步完善网络信息的内容，健全广告法律制度中所要求的相关审查书件和相关审查结论的信息档案查询制度，使除广告主之外的广告关系人能发挥监督作用，使发布的广告置于社会公众的普遍监督之下。

“在执法监管方面，应健全工商、药监、广电等部门的协作监督机制，加强对典型虚假违法广告的曝光，加强对以会议营销、健康讲座等新形式进行药品广告的监管。强化征信管理，可参照交通安全管理中积分的办法，只要查证属实一起这样的案件，即将该广告公司法定代表人、直接责任人列入黑名单，将该公司列入黑名单。达到一定的积分，对公司吊销执照，对个人终身禁入医药广告行业。”肖江平说，同时应完善、疏通公众举报、投诉的途径，提高监管效率，使违法者受到应有的制裁。

在法律法规完善方面，刘继峰说，“对于广告经营者、广告发布者的责任，建议去掉‘明知或者应知’的前提条件，按照客观事实——只要发布的是虚假广告，就承担连带责任。尽管对这两个主体来说，责任有点重，但对于规范广告市场，将会取得更好的效果。正在修订的消费者权益保护法就采取了这一方案。”

此外，刘俊海建议实行“双升双降”政策，提升商家的违法成本、消费者的维权收益，降低商家违法收益、消费者维权成本，从而更好地维护消费者的利益。