地方雷人法规僵尸条文频现 “拍脑袋”立法致执行难

执法“成本高”导致“落地难”

本刊记者采访发现，除了立法与执法的“脱节”，执法成本高、执法力量不足、多头执法等原因，也使得一些法规“落地难”。

首先是处罚成本高、执法成本大。今年5月，北京市交管部门按照公安部统一部署，开展对行人、非机动车“中国式过马路”交通违法行为的集中整治。但几个月过去，乱穿马路等现象又有所抬头，交管部门的整治力度比几个月前也有所降低。

北京朝阳交通支队民警曹佳君说：“处罚一起机动车违法，几分钟就可以，但处罚一起行人违法，平均要半个小时，往往是民警这边处罚着，那边继续闯红灯。有说没看到红灯的，有说在老家都这么走的，还有的张嘴就骂，让民警‘有本事管管别堵车’”。

其次是执法队伍严重不足。许多城市都出台了养犬的相关管理规定，但在执行中遭遇难题。北京某位一线民警告诉记者，例如相关规定要求犬主及时处理犬的排泄物，否则要处以罚款。“但大部分犬主没有这个意识，社区里犬的排泄物随处可见。对于这种行为，很难‘抓现行’，没有犬主会承认自己的犬随地便溺接受罚款。”

根据2009年7月1日起施行的《广州市养犬管理条例》，公安机关对违规养犬人的处罚程序如下：把违规养犬人和犬只带回派出所、做笔录和取证、举行听证、申请法院强制执行……一套程序走下来至少两周，出动十几个民警。而一般情况下，每个社区只有1～3名民警，要负责辖区联防队伍管理，处理居民求助和所有突发治安事件，根本顾不上违法养犬这样的“小事”。

此外，一些法律法规因涉及多头管理、联合执法，在实践中导致落地难。全国人大代表、广东国鼎律师事务所律师朱列玉举例说，广州市控烟条例涉及的管理部门多达15个。不同场所的控烟由不同部门管理，商场由工商部门管理，餐饮场所由食品药品部门管，文化娱乐场所由文化部门管，但一个庞大综合商城中有餐馆、商店、文娱场所，还有封闭的公共空间。旅馆控烟由旅游部门管理，许多旅馆同时又经营餐饮，管理主体太多，有时重叠有时空白，最终成了“谁都管、谁都不管”的局面。

此外，规定模糊、先天不足、缺乏配套制度，也导致了地方法规执行难。2007年施行的《重庆市高温天气劳动保护办法》规定，用人单位经采取降温措施不能使工作场所温度低于37℃的，应当停止工作。同时又规定，劳动者在37℃以上(包括37℃)的高温天气下工作，用人单位除向劳动者全额支付工资外，还应根据高温天气程度，向劳动者发放每天5至20元不等的高温补贴。

全国人大代表、律师陈舒认为：“‘高温法’的规定多处含糊不清，没配套措施很难实现。比如，相关规定有没有写入劳动合同，延误工期怎么算，高温补贴怎样发，都需要具体可操作的支撑。”

“一些地方法规就是领导‘拍脑袋’的决定，然后就束之高阁，从来不用。”全国政协委员、律师朱征夫说，这样的法规会给市民造成一种错觉，认为没必要遵守。就像在马路上开车，有电子眼的地方多数人都会规规矩矩，监控不到的地方就变成了“野马”。