学者评审批制度改革：“放”不到位“管”常缺位

行政审批制度改革确实是很难的事。难在何处？其中重要一点是如何搞好“放”与“管”的结合。改革的总目标是否定计划经济时代形成的“管制型政府”模式，建立“服务型政府”，因此，对那些不该管、管不了、管不好的事，自然是以“放”为主。但服务型政府也不是不“管”，许多服务实际上是通过“管”来实现的，叫做“管理也是服务”。所以问题的症结在于搞好“放”与“管”的结合。现在的问题是“放”的肯定不到位，而“管”的又常常缺位。

让公民拥有主动或自主权的“放”的原则

先说“放”。要想“放”到位，必须先解决一个过去形成的“思维定势”，就是“社会的一切”要由政府主导，对老百姓是“你的行动我做主”。这必然表现为审批“多如牛毛”。现在必须从“人民是国家主体”角度出发，把很多权利还给人民，而不是限制它。表现在审批上，就会得出这样的逻辑：当公民从事一般的并不损害别人和社会利益的劳动时，就要让公民自主决定而无需审批；当他们从事涉及别人或社会利益的劳动并有损害可能时，虽应审批，但不能先入为主地认为一定损害而制定苛刻的审批条件，形成“刁难性”审批；即使它会损害别人权利而需管制，也应以监管手段为主，而不能把重点放在前置审批上。

一般人认为，审批就是政府的单边“把关”过程，这并不错，但并不完全。审批的本质应是：公民根据自己的主权从事某种活动时，国家和政府根据以往经验预设了防止发生损害别的公民权益的机制——它一般以法律、法规和国家决定的形式存在——并据此进行必要审查的行为。这样的理解，体现了一些新的原则：

第一，公民主权原则。它揭示的是：公民是社会主体，是主权承载者；公民正常行为是主权的表现，具有天然的正当性；公民的主动行为构成了审批的前提；政府的服务性质决定了它有责任帮助公民完成审批；而公民不损害别人利益的行为则不要审批。

第二，政府权力有限原则。政府的审批行为只发生在必要场合，即公民行为有可能损害别人利益；是否可能损害别人利益，并不是政府随意认定，需要以以往经验为根据，并在此基础上形成法律、法规与国家决定；政府审批行为必须依法而行，一切在法律的框架内。

这些原则就是服务型政府的原则，它的目的不是管制，而是服务，审批本身也要体现服务的固有内容。今年3月全国人大批准通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，也已经清楚体现了这些原则。比如，强调了减少和下放投资审批事项，规定“除涉及国家安全、公共安全等重大项目外，按照‘谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险’的原则，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。”