专家称养老保险制度仍存诸多缺陷 亟须从顶层优化

观点碰撞

制度如何可持续？

关键是建立激励机制

中国社会科学院拉丁美洲研究所 郑秉文

我国养老保险制度采用统账结合模式，既有一定的再分配作用，又能调动个人积极性。但目前，这样的初衷和目的并没有达到，主要原因是多缴多得的激励机制还没有建立起来，未来权益和当前缴费的联系不紧密，没能充分调动个人积极性。

多缴多得的激励机制缺失，导致参保人不愿意提高缴费最低年限，不愿意提高领取养老金的年龄，新农保参保人不愿意选取高的缴费档次。这既不利于提高制度的财务可持续性，也不利于提高参保人待遇水平。社保制度变成了一个“公共池塘资源”，其结果必然是“公地悲剧”。可以说，包括希腊在内的一些南欧国家社保制度存在的主要问题就在于此。因此，建立多缴多得的激励机制，是养老保险制度可持续的关键。

加强激励设计的突破口在于尽快建立待遇水平正常调整机制。这一机制必须考虑以下因素：一是尽快明确制度目标替代率，使之符合“保基本”、“有弹性”、“可持续”的原则；二是养老保险待遇要与最低工资、低保等相衔接、一盘棋，并充分考虑未来人口老龄化发展趋势；三是明确养老保险待遇与社会平均工资增长率、通胀率与经济增长率指数化挂钩的不同权重。有了待遇水平正常调整机制，就既能让参保人分享经济发展成果，又能激励参保人多缴多得，提高制度吸引力。

需要采取综合措施

西南财经大学保险与社会保障研究中心 林 义

实现养老保险制度可持续，不能仅仅抓住某一个“关键”，而需要从以下几方面采取综合措施。

建立基本养老保险、单位补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系。这是世界上越来越多的国家重视和采取的目标模式。基础养老金全国统筹与多层次养老保险制度体系建设同步进行，才能为实现基本养老保险制度可持续赢得战略主动。

高度重视养老保险长期财务平衡与基金管理的安全有效。一个稳定的养老保险财务平衡机制需要参保人长期稳定缴费或缴纳税收，需要政府财政的持续支持，需要养老保险基金保值增值和科学的基金管理，需要有效的养老保险基金风险控制。必须加快出台科学的养老保险基金保值增值及管理办法。

着力创新养老保险管理体制，完善管理服务平台。构建养老保险基金垂直管理系统，增强基于全国一盘棋的中央调剂基金的调控能力；正视我国现行基本养老保险制度种类繁多，养老保险关系在城乡之间、区域之间、行业之间转移接续难度大的挑战，尽快出台相关制度和政策，推进城乡养老保险基层管理平台、服务平台、信息网络平台建设和基层人员管理服务能力的全面提升。

城镇化后咋养老？

坚持以保险养保险的原则

中国社会科学院欧洲研究所 田德文

从欧美国家的历史经验看，城镇化不仅仅是居住方式上的“农民进城”，更是产业结构从传统农业为主转变为现代农业、工业和服务业协调发展。城镇化是复杂的社会系统工程，其中养老制度转型是最难办的事。因为，在传统农业社会和农村地区，养老主要是个人、家庭和家族的责任，而城镇化改变了农民的就业和居住模式，原有养老方式受到冲击，必须尽快建立社会养老保险制度。但是，社会保险的原则是“谁投保谁获益”，城镇化后，原来没有缴纳养老保险费的农村老龄人口怎么办？

在这方面，欧美国家的做法因国情不同而差别很大，共同点是经历不同形式的“过渡期”，用新增工业劳动人口的保费来补贴原来没缴保费的农村老人，不足部分由国家用一般性税收补足。这个过渡期有长有短，社会养老保险标准相对较低的盎格鲁—撒克逊模式可以较快完成农村和城市养老保险体制的并轨，欧洲大陆不少国家则过了100多年仍有专门的“农业社会保险”。

与欧美国家相比，我国城镇化进程是在人口多、底子薄的背景下由政府推动的。这样，在养老体制转轨方面就应该特别注意严守社会保险的基本原则，“以保险养保险”，而绝不能由政府“包下来”。我国是发展中国家，这个包袱政府背不起。

使职工基本养老保险成为核心制度

中国人民大学中国社会保障研究中心 鲁 全

我国城镇化的三种基本方式对应着三类人群的养老保险问题。第一种方式是农村富余劳动力大量进城。它迫切要求打破户籍限制，将劳动关系作为参加职工养老保险的基本标准，从而提高农民工的参保率。第二种方式是通过土地征用实现城镇地域扩张。它要求处理好征地补偿与被征地人群养老保障之间的关系，避免失地农民陷入老年贫困的境地。第三种方式是农业产业化使一些传统农业劳动者的就业方式从自我雇佣变为被雇佣。它要求将就业方式而非产业性质作为参保的标准，即让这部分被雇佣的农业劳动者参加职工养老保险而非农民养老保险。

我国目前有2亿多农民工，未来20年还有约3亿农村人口要转移到城镇。这就是说，随着新型城镇化的推进，大多数劳动者都应参加城镇职工基本养老保险制度，从而使这一制度成为养老保险体系的核心制度。同时，城镇化将使更多传统农业劳动者的职业身份和就业方式发生变化，将有越来越多的年轻劳动者加入职工基本养老保险制度，从而将优化这一制度的参保人员结构，增强制度的自我平衡能力与财务可持续性。

机关事业单位养老怎么改？

“三联动”就能“大并轨”

中国社会科学院拉丁美洲研究所 郑秉文

2009年以来，五省市事业单位养老保险改革试点之所以没有取得实质性进展，究其原因，主要是存在以下一些阻力：一是进行改革试点的是一部分事业单位，很多人预期事业单位的养老金将会出现三六九等，产生抵触情绪；二是改革没有一揽子设计，试点地区看到的只是与企业拉平，那就意味着降低养老待遇，而没有看到作为补充保险的职业年金的具体方案；三是改革中不仅存在事业单位三六九等的内部攀比，对外也存在对公务员的攀比问题。

可见，事业单位改革推进难，主要不是制度模式的问题，而是改革步骤的问题。事业单位改革只要遵循“三联动”的原则，就能实现机关、事业单位和企业养老保险制度的“大并轨”。一是基本养老保险改革与职业年金改革同时进行，给参保人吃下定心丸，让他们看到参加改革之后待遇下降的部分可由类似企业年金的职业年金制度补上去；二是在完整的顶层设计下，事业单位作为一个整体一次性进入改革程序；三是将作为公共部门的事业单位和机关单位(公务员)作为一个整体推进改革，从而化解改革阻力。

探索新的制度模式

浙江大学公共管理学院 何文炯

最近10多年，我国养老保险体系建设迅速推进，基本实现了制度全覆盖。但人群分等、制度分设，导致公平性缺失。针对这一问题，可以考虑建立全社会统一的社会养老保险目标制度：A B模式。

制度A是国民养老金制度，体现政府的基本责任，对所有达到一定年龄的老年人统一发放基本养老金，其标准以保障基本生活资料购买能力为原则确定，其资金来源于税收。制度B采用个人账户制，公职人员强制参加，按照适度标准由财政和公务员本人缴费，体现政府作为用人单位的责任；其他工薪劳动者，由用人单位根据劳动合同与劳动者及其工会协商确定待遇标准和筹资方法，作为员工福利计划的一部分；其余人员(含农民、自由职业者等)自愿参加、自主决定待遇水平和缴费标准。对于制度B，政府不承担资金兜底的责任，但要制定相关法规和政策，并实施有效的监管。

按照这一思路，应对各基本养老保险制度进行全面改造：改造城镇职工基本养老保险制度，实行社会统筹基金与个人账户基金的彻底分离；尽快将城居保与新农保合并成为城乡居民社会养老保险制度；坚持国家机关与事业单位养老保险制度同步改革，从而将现行的四个制度整合成一个制度。