中美负面清单谈判破局 投资准入权开放堪比入世

启动于2008年的中美投资协定谈判，经历了九轮谈判之后，终于在第五轮中美战略经济对话中取得了突破性进展。商务部新闻发言人沈丹阳12日发表谈话指出，中方同意以准入前国民待遇和负面清单为基础与美方进行投资协定实质性谈判。

接受《经济参考报》记者采访的专家指出，此举就意味着，我国对外资的“国民待遇”将首次延伸至“准入前”。专家表示，我国外资管理体制也将迎来重大改变，对外资或从当前的“外商投资产业指导目录”全面转向“负面清单”模式。这一在投资领域的重大开放，意味着我国的对外开放将迈进新的历史阶段，其意义堪比当年中国加入世贸组织。

中美九轮谈判终“破局”

接受《经济参考报》记者采访的多位权威专家均表示，商务部新闻发言人的表态标志着，中美投资协定谈判扫除了一项关键而核心的障碍，接下来将进入实质性谈判阶段

沈丹阳指出，所谓准入前国民待遇是指在企业设立、取得、扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。负面清单是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。

“准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式已逐渐成为国际投资规则发展的新趋势，世界上至少有77个国家采用了此种模式。我们同意采用这种模式是适应国际发展趋势的需要，与我国正在推进的行政审批制度改革的方向是一致的，有利于为各类所有制企业创造公平竞争的市场环境，激发市场主体活力，促进经济发展。”沈丹阳说。

沈丹阳表示，截至今年5月底，美国在华累计直接投资超过700亿美元，中国对美累计直接投资接近200亿美元。达成一项互利共赢的高水平投资协定，对中美双方投资者都是有利的。当然，双方需要就协定条款等内容进行深入磋商，最终反映双方权利、义务的对等。

据了解，中美投资协定谈判于2008年正式启动，迄今双方共进行了9轮谈判。第9轮谈判于今年6月初在青岛展开。

最终完成谈判还需一两年

专家指出，此次中美就‘准入前国民待遇和负面清单’这一模式达成的共识，双方投资协定谈判进程将大大加速。专家普遍预计，未来除了负面清单本身内容需谈判商定之外，涉及到知识产权保护、劳工条款、环保要求等具体内容也需经谈判予以确认，因此中美双边投资协定全面谈成签署，可能还需要1-2年的时间。

对于谈判前景，对外经贸大学外国直接投资研究中心主任卢进勇向《经济参考报》记者表示：“基本的原则确定以后，中美投资协定的谈判就有了一个框架。在这个基础之上中美双方达成协定的可能性就增大了。同时双方政府的重视也有利于谈判协定的进展。我对中美双边投资协定的前景比较看好。”

中国世贸组织研究会常务理事何伟文在接受《经济参考报》记者采访时也表示，这是一个很重大的进展，在前九轮的谈判主要是在条文等前期的方面谈判，现在是在准入前国民待遇和负面清单达成原则一致，那么后面的谈判就是实质性的。

接下来，中美双边将就负面清单的具体内容展开实质性谈判。何伟文分析称，一些涉及到国家安全的、国民经济全局的，比如军工、国防等具体行业可能会列入禁止类，电信等行业也有可能会有所限制。哪些具体行业会放进去，还需要经过谈判。当然，我们同时也要关注美方列出的负面清单。“其实美国也有禁止类和限制类。比如银行保险有的不可以跨州经营，房地产上也有一些规定。有的限制可能不是限制你无法进入，而是可能在高管有要求。美国也有这样的要求，比如有些合资的里面高管必须全部是美国的。”

何伟文进一步指出，现在国内主要担心是竞争的压力，另外担心国家的安全，但其实要把它们分开处理。“比如说涉及到国家安全的，那限制的要把它规定清楚，非限制类即使进来投资了也有相应的法律法规来管理，就是如果对国家造成损害了要用法律法规来约束。也就是说，投资领域进一步开放的同时，要把自己的‘防护网’建好。”

“我们宁要一个‘慢一点’，也不要一个‘差一点’的协定。”何伟文说。

对中美两国、对全球复苏“是个好消息”

专家同时表示，双边投资协定对签署双方而言是对等的，同样也会对我国企业“走出去”带来正面作用。

《华尔街日报》评论也称，若能达成投资协定，两国的商业机会均将得到显著扩大。中国企业投资美国市场之路也将更加通畅。

联合国贸发会议经济事务官员梁国勇对《经济参考报》记者进一步分析说，在多边贸易体制目前难有突破的情况下，中国经济下一阶段全方位的对外开放特别需要在区域和双边层面有更大的作为。一方面，应在亚太区域经济一体化方面继续推进，另一方面则需要在与重要发达经济体(特别是欧美)的贸易和投资谈判方面“破局”。中美投资协定谈判，无疑是这方面的积极进展。金融危机后国际资本流动趋弱，投资复苏力度不足，“此时世界两大经济体投资协定谈判取得进展的确是一个好消息”。

何伟文说，今后中国企业到美国去，美国同样要给予准入前国民待遇，这也给中国企业投资美国企业扫清许多障碍。所以这对中国企业投资美国也是一个利好。从中国全面的发展、更深入地融入全球化、转型升级，我们也需要和主要的经济体达成双边投资协定。所以如果中美投资协定可以达成，那对于中美双方都是有利的。

梁国勇说，在目前中国利用外资增长动能趋缓的情况下，中美投资协定若能达成，也将为中国引进外资带来新的增长点，并有助于改善外资的结构和质量。而就对外投资而言，中国企业对美投资意愿强烈，前景非常广阔，但部分企业在投资过程中却不得不面对一些不必要的政治阻力。协定若能最终签署，将扫除在美投资的一些障碍，推动中国企业走出去。

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中国投资领域重大开放 意义堪比入世

“我认为这一步在投资领域的重大开放，其意义堪比中国当年加入世贸组织。”对外经贸大学外国直接投资研究中心主任卢进勇卢进勇对《经济参考报》记者说，“中美投资协定的谈判如果得到推进并成功，具有类似入世时对贸易体制、对经济体制改革的巨大推动作用。”

复旦大学龚柏华教授对《经济参考报》记者表示，过去我们往往是“一事一议”，“具体情况再看”，但现在“负面清单”是事先就议清楚，如金融领域的“金融监管例外”条款，规定外资的某些做法不享受国民待遇，但如果在此条款中列出，言下之意就是同意给予外资和国内企业一样的准入待遇及其他国民待遇，包括股权比例等。也就是说，之前的一些“情况谈不清楚”的审批权将“交出去”。这将带动我国行政管理体制和理念的巨大变革。

联合国贸发会议经济事务官员梁国勇也表示，准入前国民待遇和负面清单意味着，包括诸多服务行业在内的中国很多经济部门将向美国企业开放。准入带来的短期冲击难免；但从长期来看，开放竞争必将推动中国产业的发展和升级，特别是服务业的提升。中国加入世贸组织的历史经验即证明了这一点。从更广泛的意义上说，中美在投资领域合作的这一突破，也将为中国改革开放的进一步深化提供强大的推动力。(记者 孙韶华 周武英 实习生 周文其/北京报道)

“负面清单”将增强外资信心

专家指出，在国际条约实践上，各国根据自己的国情，对国民待遇采取了不同的规定。有些国家的投资条约无国民待遇的规定，以便保留其对国内企业或对外资提供优惠待遇的自由。不过，国际上大多数投资条约均规定了国民待遇，但各国根据自己的国情，对国民待遇的适用范围采取了不同的规定。

按照联合国贸发会议的分类，对国民待遇分为准入前(pre-establishment)国民待遇和准入后(post-establishment)国民待遇。“投资准入前国民待遇”将国民待遇延伸至投资发生和建立前阶段，其核心是给予外资准入权。

而准入前待遇又可以分为“有限的准入前国民待遇”和“全面的准入前国民待遇”，前者是指外资在准入前后阶段均享有国民待遇，但东道国通过“正面清单”、“选择准入”等方式保留对外资准入的部分自由裁量权；而后者则是通过“负面清单(negative list)”来保护某些产业和活动外，在准入阶段将国民待遇扩及所有外国投资者，大大缩小了东道国的自由裁量权。

例如，日韩之间在2002年签订的双边投资协定也是属于全面的准入前国民待遇，规定：在投资的设立、获得、扩大、经营、管理、维持、使用、享有、出售及其他处分等方面，每一缔约方在其境内须给予缔约另一方投资者及其投资以不低于其本国投资者及其投资在类似情况下所享有的待遇。

中国世贸组织研究会常务理事何伟文对《经济参考报》记者表示，此次中美之间达成的一致，就是将我国过去的准入后国民待遇延伸至准入前。同时，我国现在正在进行行政审批权下放的系列改革，对外资开放叠加上我国国内的审批权下放，就是一个更大的开放效果。“比如说铁路，国企可以投、民企可以投，外资也可以投了，都不需要额外审批，这就实现了无歧视的原则。”

何伟文说，而“负面清单”和“正面清单”虽然只有一字之差，但实质上是有巨大差别的。因为负面清单是除了这些都可以投，而正面清单是指只可以投这些。负面清单上会很清楚地说明哪些是禁止的，哪些有什么限制。这一模式在外资准入方面更加公开透明，对于增强外资信心，鼓励、吸引外商投资具有积极的正面作用。(记者 孙韶华 周武英 实习生 周文其/北京报道)

外商投资产业指导目录或终结

值得关注的是，这将是中国首次在外资领域采用负面清单的做法。接受《经济参考报》记者采访的专家表示，这意味着一项具有更大意义的变革，即我国外资管理体制的重大改变，对外资或从当前的“外商投资产业指导目录”全面转向“负面清单”模式。

对外经贸大学外国直接投资研究中心主任卢进勇对《经济参考报》记者说，至今我国一致采用的是外商投资产业指导目录的模式，这份由国家发改委和商务部制定的目录中，列出了我国对外资的鼓励类、限制类、禁止类行业。而负面清单这个模式在国际上比较流行，发达国家普遍采用这种模式，即给不开放的行业列一个清单，明确告诉对方这些行业不开放或存在限制，而未列入单子的就是开放的，这样就可以简化对外资进入的审批管理。

而准入前国民待遇实质是把外资和内资从设立前、到设立、到设立后这些各个环节都同等对待。这也是和负面清单联系在一起的。因为有负面清单，所以各个环节可以内外同等对待了。“也就是说，除了负面清单列表上的行业，外资设立直接去工商局就可以了，不再需要去发改委和外经贸主管部门审批了。通俗地讲，国内企业如何设立，外资企业就如何设立。”

卢进勇说，中美双边投资协定正式签署后，就可能涉及到我国外资管理体制的重大突破改革。这是高水平、具有引领性和突破性的开放。他进一步阐释说：“突破和改革会涉及到对外管理的经济体制，甚至会涉及到我们整个的行政管理体制。当前，我国一直强调政府要简政放权、减少审批，为企业松绑、重视市场的作用。而中美投资协定和上述目标方向是一致的，它既是政府简政放权的一个突破口，也树立了一个标杆，意味着以后整个外资管理体制改革都会按照这个模式推进，逐渐把外商投资产业知道目录变为负面清单。”(记者 孙韶华 周武英 实习生 周文其/北京报道)

中美投资协定将成范本

我国之前已经和多个国家签署了双边投资协定，在之前签署的协定中大多给予对方“最惠国待遇”。而与美国达成“准入前国民待遇”之后，也就意味着，和之前签订双边投资协定的国家或将适用了这个“准入前国民待遇”。

复旦大学法学院教授龚柏华对《经济参考报》记者表示，这种情况也有两种处理的方法，一种是明确规定哪些是最惠国待遇不适用的，作出明确的例外；如果没有明确的例外的话，那么最惠国待遇就可以适用。

而对于其他未与我国签署双边投资协定的WTO成员，龚柏华表示，因为WTO规则主要涉及的是贸易，而中美谈判是投资协定，所以没有直接的适用关系。

中国世贸组织研究会常务理事何伟文则进一步表示，与美国的双边投资协定，虽不能直接适用于其他未与我国签署双边投资协定的国家地区，比如欧盟。但这是我国第一次将“准入前国民待遇和负面清单”用于外国，与美国达成一致后，无疑会成为一个范本。今后再与其他国家地区谈投资协定时，就有先例可循了，会更加容易一些，进程也会更快一些。(记者 孙韶华 周武英 实习生 周文其/北京报道)