聚焦扶贫搬迁困境：资金紧缺户籍难落无地可分

搬迁资金哪里来？

在重庆渝东北、渝西南“两翼”地区，不少山区海拔在1500米以上，山高坡陡，自然环境恶劣，不少贫困群众都想通过扶贫搬迁摆脱“穷根”。

本刊记者驱车4个多小时，攀上巫山县铜鼓镇青松村海拔近千米山坡。茫茫群山一眼望不到头，贫瘠干旱的耕地斜斜地挂在山坡上。记者来访时，年近八旬的村民杨振远对于这些年最大的期盼脱口而出：“搬离这个穷地方！”

从2007年以来，青松村已有70多户经济条件较好的农民陆续迁走。但对贫困农民杨振远而言，搬迁这个话题略显沉重：杨振远一家5口人口粮全靠5亩薄田种植玉米、油菜、土豆等；另外5.5亩退耕地每年可以获得国家补贴近700元，这是这个贫困家庭全年能从土地上获得的唯一的现金收入。

“我做梦都想搬出大山，但家里存款不到3万块钱，连在山下买个房子的钱都不够。”杨振远告诉记者，山上农民但凡有点办法的，都搬走了。村里几十亩耕地都撂了荒，成了野猪的天下，一到晚上就能听到野猪拱食的声音。晚上一个人坐在家门口，四周乌漆麻黑的，只有天上的星星最亮。

开展易地扶贫搬迁数年后，经济条件较好的农户已经搬迁，留在高山生活的农民多数比较贫困。越到后面越多的是杨振远这种搬不动的贫困户。

多位受访区县农民为本刊记者细算了一笔“搬迁账”。搬迁成本主要由三部分构成：其一，自建砖混结构房屋成本需要800～1000元／平方米，自建或购买农房、获得宅基地使用权的支出费用，约需12万元；

其二，搬迁运输费用及杂项支出，约需2万元；

其三，部分地区要支出“入户费”，需1000～3000元。相关法律规定，只有本村集体经济组织成员才能获得本村组的宅基地、承包地使用权。目前，跨区县、跨乡镇，现在在用地制度、土地调节上没有实现制度突破，易地搬迁过程中自发形成了一些村规民约：外来农民欲购买农房、取得承包地经营使用权，需要首先向村组缴纳数额不等的“入户费”。同时，村组还要召开村民代表会议，经2/3以上村民代表同意后，该农户才能入户。

而补助主要有两部分：其一，根据新出台的《重庆市人民政府关于加快推进高山生态扶贫搬迁工作的意见》，从今年起，重庆市高山生态扶贫搬迁对象的市级财政补贴标准统一提高到每人8000元，比去年增加了2000元。按照户均四人计算，每户有3.2万元的补助资金。

其二，针对困难群众自筹搬迁资金能力弱的现状，重庆市明确可利用宅基地复垦的“地票”收益解决资金问题，现行价格大约是14万元／亩，一户半亩约7万元。

综合来看，在这些区县一户4口人的贫困家庭，易地搬迁平均花费在14万元以上，扣除约10万元的扶贫补助加“地票”收益，资金缺口约为4万元。

多地干部群众说，老百姓欢迎补助资金提高，但最根本的能让群众“搬得出”的政策还是宅基地复垦产生的“地票”收益。不过，多位基层群众和干部表示，复垦和地票政策周期太长，无法满足搬迁群众对资金“短平快”的需求。彭水县发改委副主任任军说：“根据目前的地票交易政策，一块宅基地从纳入复垦规划到地票交易完毕至少要两年时间，而这两年正是搬迁群众建房急需用钱的关键时期。由于存在‘时间差’，群众的筹资压力依然很大。”

针对困难群众自筹搬迁资金能力弱的现状，一些区县建议，可采取备案融资等方式，将纳入高山生态扶贫搬迁范围群众的宅基地复垦资金提前足额支付，让搬迁群众有钱可搬。

户籍产权怎么落实？

在高山生态扶贫搬迁实践中，重庆各区县因地制宜探索了转户进城搬迁、梯度插花搬迁、集中安置搬迁等模式，均涉及户籍和土地权属关系调整。

本刊记者在采访调查中发现，转户进城的搬迁安置方式目前调整比较顺利。其他搬迁模式由于缺乏制度安排，各区县都反映存在操作困难。

按照现行法律，农村只有本集体经济组织成员才能够在本村组范围内申请宅基地，且一户只能有一处宅基地。在实际操作过程中，由于梯度插花安置和居民集中安置点接纳的搬迁户，普遍存在跨社、跨村甚至跨乡镇等跨集体经济组织的情况。这些搬迁群众的户籍应当如何调整，房屋土地权属证如何办理，让基层干部比较头疼。

彭水县高谷镇镇长罗军告诉记者，由于户籍和房屋产权登记等政策互为前置条件，对于跨集体经济组织的搬迁群众，要按照现行的法律法规办理房屋产权就存在困难。他介绍，高谷镇尝试通过迁入地村组织备案的方式，假设迁入居民在当地有房子，然后办理户籍迁移。在取得迁入地集体经济组织户籍后，再办理所购房屋的产权。

基层干部认为，高山生态扶贫搬迁很多是易地操作，市政府应出台指导性意见，让区县工作有章可循，并研究放宽搬迁移民在本县内跨村、跨乡镇落户的准入条件。此外，应积极妥善解决已搬迁农户“先上车后买票”的问题，不让贫困群众搬迁后丧失对房屋土地的合法权利。

此外，由于土地利用规划问题，一些新建房屋产权也难以落实。在奉节县兴隆镇杉木村的黄平安置点，虽然103户居民在2010年底就住进了整齐、宽敞的两楼一底标准“小洋楼”，但到现在，这些居民的房屋产权都还没有拿到。

杉木村村支书陈登付告诉记者，该安置点修建时未按农用地转用办理手续，而是按3万～4万元一亩的价格从农民手中“买断”土地来建的安置点。而即使可以通过农村建设用地“占补平衡”来调剂建设用地指标，由于土地利用规划的限制，该安置点仍然无法办理土地和房屋产权。

杉木村的情况不是个案。受访基层干部反映，如果不根据搬迁安置点的规划来调整土地利用规划，安置点的修建将始终面临用地可能违法的局面。而一旦不能妥善处理好安置点土地权属的问题，未来还有可能在搬迁群众和基层政府中产生新的矛盾。对此，区县建议在今后的安置点建设过程中，根据安置点规划，对所涉及的乡镇给予调整土地利用总体规划的机会，让安置点建设手续合法，并能够及时给搬迁群众办理房屋土地权属证，不让搬迁群众搬迁过后丧失对土地占有的合法权利。

无地可供如何解决？

在武陵山区贫困县酉阳县黑水镇大泉村乡村旅游安置点，当地政府将生态扶贫搬迁安置、乡村度假旅游及周边工业园区有机结合，有效解决群众的安置问题和搬迁后的生计问题，得到老百姓的肯定。黑水镇副镇长陈烈阳告诉记者，镇上本打算将这个安置点进一步扩大，却遇到了无地可供的难题。

陈烈阳说，黑水镇幅员面积230平方公里，90%都是山地，能够让搬迁群众满意的安置点选址肯定得在公路沿线这样交通方便、地势平坦的地方。但“不幸”的是，公路两旁这些稍微平坦的地方已没有建设用地指标。下一步如果土地不能调规，就没办法再扩建。

高山生态扶贫搬迁涉及50万人，迁入地建设用地无指标或违规建房，成为区县国土部门反映强烈的问题。他们表示，通过宅基地复垦、增减挂钩等政策，能有效解决新建安置点的部分用地指标问题，但指标能不能落地，还要看安置点选择的位置是否符合当地的土地利用总体规划。

此外，本刊记者在采访中发现，受现行国家相关农村土地政策和各搬迁居民安置点土地资源禀赋的客观条件制约，要给搬迁户在“新家”附近全都分配一定面积的口粮(蔬菜)田，满足其基本生活需求，目前看来难度较大。

重庆市扶贫部门介绍，重庆农民人均耕地不足1亩，如果按人均拥有不低于0.5亩基本口粮(蔬菜)田计算，未来5年至少需新调剂50万亩耕地。搬迁人口与迁入地可供调剂土地的矛盾十分突出。

56岁的酉阳县桃花源镇梁家堡村9组贫困户吴启贵，对搬迁后能不能分到土地十分看重。他说，在山上虽然交通不便，但自己每年种几亩地，还能保证全家人的口粮和日常蔬菜。“如果搬下去了没有田地，自己年龄大工厂又不要，以后全家人吃米吃菜都靠买的话，那生活还是有点恼火了。”

本刊记者发现，搬迁群体中的老年人对土地的依存度仍然较高，而且这一群体不像年轻人那样容易找到务工机会。因此，搬迁后能否解决口粮田问题，直接影响他们的搬迁意愿。

一些基层干部建议，在规划安置点的时候要尽量满足搬迁群众对土地的基本需求。通过调整、流转等多种方式，尽可能为搬迁群众分配一定的口粮(蔬菜)田地。此外，还要为各种年龄阶段的搬迁群众创造更多的务工机会，用工资性收入减弱他们对土地的依赖性。记者刘卫宏 陶冶 李松 赵宇飞