收容遣送制度废止十年 “中国式救助”新题待解

10年前，中国以新的“救助管理办法”取代对城市流浪乞讨人员的收容遣送制度。10年间，“中国式救助”在方式和理念的转变中，一些新矛盾、新问题也逐渐凸显，亟待破解。如何让流落街头的饥寒者获得制度之暖，10年转变之后，这个问题依然需要思考。

“中国式救助”的十年转变

10年前，2003年3月17日晚，在广州打工的湖北籍大学生孙志刚因缺暂住证，被警察送至广州市“三无”人员(无合法证件、无固定住所、无稳定收入)收容遣送中转站收容，3月20日被收容所员工殴打身亡。这起发生在收容所中的案件，引发了中国社会对收容遣送制度的大讨论。

10年前，救助管理机构在中国被称为收容遣送站，由民政部门和公安机关共同管理，为了救助流浪汉和乞讨者，帮助所谓城市无业游民返回家乡。但是，在实行过程中，部分收容所员工不但不救助弱者，反而对被收容者进行敲诈勒索甚至辱骂殴打。

孙志刚离世3个月后，2003年6月20日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称《救助管理办法》)公布，40天后，饱受争议却实施20年之久的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》被废止。至此，以“自愿求助，无偿救助”为原则的救助管理制度取代了强制性的收容遣送制度。救助管理站也改为直属民政部门，公安机关不再参与管理。

根据官方数据，自2003年8月1日至2012年底，全国共救助生活无着的流浪乞讨人员1564.5万人次，其中未成年人135.8万人次，危重病人、精神病人64.1万人次，残疾人103.8万人次，老年人165.3万人次，跨省接送83.3万人次。

民政部相关负责人表示，《救助管理办法》颁布实施10年来，虽然有些问题还亟待解决，但各级民政部门积极开展主动救助、分类救助，全力做好流浪乞讨人员救助工作，实现了由强制收容遣送向关爱救助服务的转变。

但是，告别收容遣送制度10年之后，“中国式救助”的新矛盾和新问题正日益复杂尖锐，实施10年的《救助管理办法》，其中的缺陷和漏洞也正透过一件件社会事件备受争议。

“不愿接受救助”和“得不到的救助”

2012年11月16日，贵州毕节市七星关区街头，5名男孩因在垃圾箱内生火取暖导致一氧化碳中毒而死亡。而就在半个月之后，河南郑州连续发生了两起农民工和智障患者露宿街头而死亡的事件。这几起悲剧事件让公众再次聚焦有关救助管理的法律法规，并审慎地进行思考和讨论。

根据目前的《救助管理办法》及其实施细则，“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。在很多专家看来，法定救助对象与社会救助需求群体之间的脱节，让“救助管理”实际上处于“没有服务对象”的尴尬境地。

“目前这个救助管理办法的使用范围偏窄，因为它等于定义了必须是流浪乞讨人员才能进行救助。”中国政法大学副校长马怀德在接受中新网记者采访时称，比如，露宿街头的农民工，他们或是被偷被抢，或打工无着，或治病无钱，他们不是长期流浪或者乞讨，只是一时遇到困境需要救急，但是按照目前的救助办法，他们却不在救助范围内。

马怀德说，需要救助的对象不在法定救助范围内，而街头流浪乞讨人员中，“城里磕头，村里盖楼”的职业乞讨者大量存在。他们以乞讨为收入来源，自己也不愿接受救助。“当然，对于那些强制他人进行乞讨，强制未成年人或者限制行为能力的人进行乞讨，甚至以此牟利的，要加强打击力度。”

据《瞭望东方周刊》今年年初的报道，调查显示，街面流浪乞讨人员中约70%是职业乞讨人员，这部分人员以乞讨为职业，通常租房居住，不愿接受救助；另有20%是遭遇困境流落街头，又不知道有救助机构的人员；其他约10%则是智力精神残疾人。

马怀德说，目前这个运行10年的《救助管理办法》，也应该进行调整完善，“首先就是把救助的范围适当扩大，救急不救穷”。

救助站困境：该来的不来，不该来的常来

近些年，在城市救助的实际工作中，救助工作人员也在抱怨，流浪乞讨拒绝救助的现象越发突出，一些被救助者在救助站待上几天后就重返街头。2012年12月，河南漯河民政局长单膝跪地劝说流浪老人接受救助的事件，更是引发舆论热议。

从法律角度来说，根据《救助管理办法》规定，自愿受助是救助管理工作必须遵循的原则，对于不愿接受救助的街头流浪人员，救助工作的开展常常存在困境。

“除了职业乞讨人员之外，对于存在实际救助需要但又不愿去救助站的人员，政府部门也要调研他们的恐惧和忧虑，调整工作方法，提供最基本、最急需的保护性救助。”

马怀德说，由于救助机制的信息不对称，有些需要救助的人，他们不知道救助站在哪里，甚至不知道有这种救助体系，不知道自己本应得到救助，甚至对于救助产生恐惧。

相较于提供救助而被拒的尴尬，一些救助站甚至抱怨“该来的不来，不该来的常来”。近年来，诸如“山寨流浪者救助站骗吃骗喝”、“假乞丐辗转全国救助站年收数万”的新闻报道，让那些在救助站间以接受救助为生，甚至谋取钱财的“跑站”一族走入公众视野。现行救助机制的漏洞也更加凸显。

“‘跑站’行为就是规避法律的行为，也是反映出我们的制度设计还不够严密。”马怀德说，如果救助站全国信息联网，执行比较严格的姓名登记方式来提供救助，就能避免这种现象。

对于现行救助制度在实施中遇到的诸多新问题，马怀德呼吁，国家层面要抓紧制定《社会救助法》。“但是如果该法短时间内还不能出台，就当下的救助工作困境来说，最需要做的是完善《救助管理办法》，让需要救助的人真正得到救助。”

“法律要解决的是普遍性问题，在救助这个问题上，不是说我们救助的太多，出现不堪重负的问题。相反，当务之急，可能是救助的太少，真正困难的人员没有得到及时救助，很多救助场所被闲置、浪费，目前需要抓紧解决的是这些问题。” 马怀德说。(记者 阚枫)