城镇化承载压力显现 小城镇人口向中等城市看齐

在城镇化进程中，小城镇是承接农民转移的重要载体。与此同时，随着大量农村人口转移进城，小城镇受限于我国目前土地供应格局等因素制约，基础设施、公共服务配套设施建设严重滞后，人口承载能力受到局限，导致小城镇在住房、医疗、教育等方面的配套压力显现，小城镇“抢地”冲动强烈，违规、违法利用土地问题凸显。

城镇化承载压力显现 小城镇人口向中等城市看齐

作为我国统筹城乡改革试验区，从2010年8月重庆实施户籍制度改革以来，已有超过320万农村群众自愿转户进城，其中有近60%的农村群众选择迁入小城镇。但与农民人口大量迁入小城镇形成鲜明对照的是，作为城镇建设的基石，小城镇土地供应却出现明显的缺口，土地已成制约小城镇发展的瓶颈：在重庆，占据市内半数人口和土地面积的900多座小城镇，每年获得国家新增建设用地指标比例不足1成；而重庆主城、31个区县城则获得了9成以上的新增用地，一些乡镇面貌10多年无法改变，人口每平方公里近万人的“超级”小城镇并非个例。

在重庆市南川区兴隆镇，城区已10多年没有拓展，新增住房和公共服务设施主要靠拆旧建新解决，甚至出现违规用地现象。兴隆镇国土所所长霍晓康介绍，2009年兴隆镇中心校改扩建项目需占地6亩，在无土地指标的情况下，不得不采取以租代征违规获得建设用地。由于缺乏用地指标，公益性项目也违规占地的类似情况很常见。

记者采访发现，随着进城人口不断增长，单位土地承载的人口数量明显上升，小城镇土地资源紧缺以及连带引发的公共服务、基础设施建设滞后等问题愈发凸显。

“用地指标是最让人头疼的。”四川省仁寿县满井镇镇长贺志辉说，“这几年镇上工业发展速度加快，吸引了大量群众返乡就业和外来务工人员，住在镇上的人越来越多。现在不仅企业要生产用地，公共服务设施也同样要地，我们一年只有10多亩的指标，还不够修座厂房的，镇上仅扩建一条街就花了3年的时间。”

地处渝东南的彭水县经济相对落后，小城镇建设用地更显短缺。县国土局副局长权永川说，单是县内乌江彭水电站和银盘电站征地移民安置就用掉去年建设用地大部分指标，小城镇基本没有土地指标落地，迫使部分基层政府采取修建小产权房、以租代征等方式违规占地。

在重庆一些小城镇，公共设施建设不完善，有的地方甚至连配套的垃圾、污水处理厂都很缺乏。彭水县环保局副局长崔锦洪说，彭水县下辖的20多个乡镇基本都没有规范的城镇垃圾处理厂。乡镇垃圾处理厂大多没有进行环境评估，垃圾处理一般都是简易填埋、自行解决。由于缺乏用地指标，县内一些城镇没有建设专门的供水和污水处理设施，经常出现城镇缺水、污水直排的现象。

在四川、重庆等省市，记者采访发现，随着城镇化速度加快，越来越多的农民选择落户小城镇。从长远来看，大量转户人口的新增建设用地需求对本已紧缺的小城镇用地供应造成更大压力。

在重庆，由于新增建设用地缺乏，小城镇新增商品房比较紧俏，房价增长较快。江津区李市镇城镇建成区面积只有1.2平方公里，常住人口已经超过2万人。“随着户籍制度改革加快，越来越多的农民会选择到镇上落户，估计到2015年李市镇城镇常住人口将接近3万人，而我们目前仅有300亩城镇建设用地指标，单是为新增人口建住房都不够。”潘明祥说，现在李市镇房价已经超过1500元/平方米，比2005年增长了2倍左右。

在一些经济发达、交通便利的城镇，商品房经常出现供不应求的局面。为适应新进城群众的住房需求，一些小城镇甚至出现“小产权房”热销的局面，还有大量小城镇周边农民将自家农房分房隔户用于出租。

两条“供地线”吃紧 小城镇用地受限

在城镇化进程中，小城镇用地吃紧，是由我国目前用地分配格局所决定的：我国城镇用地主要有两条“供地线”：一是国家年度下达新增建设用地指标；二是城乡建设用地增减挂钩指标。

国家下达的新增建设用地指标是一个地区城镇土地供应的主渠道，目前新增建设用地指标在大城市、中小城市、小城镇三级城镇体系中供应严重不均衡。以重庆为例，“十一五”期间，国家每年下达给重庆的新增建设用地指标平均为150平方公里左右，其中93%用于保障重庆主城区和30个区县城用地需求，而900多座小城镇获得的指标仅占7%。由于用地紧缺，不少小城镇人口密度每平方公里近万人，完全可以比肩一些中等城市。

以渝西经济大区江津区为例，根据土地利用总体规划，到2020年，该区可获得国家下达新增建设用地指标80平方公里，其中68平方公里落在江津城区，用于保障重点工程项目和工业园区建设，分到区内24个镇街指标平均约0.5平方公里。

江津区国土局耕地保护科科长周思恒说，由于缺乏新增建设用地指标，区内不少乡镇居民住房、学校、医院等基建和公共服务设施建设多年无法改善，少数中心城镇人口密度在每平方公里万人左右，连带引发小城镇房价高企、学校大班制、基层医院看病难等一系列问题。

而在城乡建设用地增减挂钩指标方面，由于这一指标由地市一级统一调剂，大部分指标被调走，留在小城镇的比例偏低。西南政法大学副校长刘俊说，由于经济社会发展迅速，各级政府都有“抢地”冲动，地市一级政府对本区内建设用地增减挂钩指标分配有决定权，这些指标大部分以保证重点工程和工业园区建设为导向，而不是用于提升小城镇空间人口承载能力。

现行的城镇用地分配格局，导致小城镇建设用地资源紧缺，并变相产生出不少土地违法利用现象。半月谈记者曾在河北、四川、重庆一些地区调查采访发现，由于土地供应紧缺，一些基层政府纷纷推出各种“变通”做法，违规、违法用地，成为目前土地资源保护中的突出问题。

一是通过以租代征方式对农村土地进行流转或征占耕地，有的地区出现了大量由多家农户甚至部分村庄土地“出租”给开发商搞商业住宅的现象。

二是以小城镇建成区拓展的名义，在未取得合法用地手续的情况下，擅自将农村集体土地改为国有建设用地，一些城镇建设用地项目甚至无视法律规定，未批先用、少批多占或者边报边用。

三是在现行土地政策的“灰色地带”上做文章。在一些地区，建设用地“增减挂钩”实行的是“先占后补”的模式，政府占地在先、是刚性的；补地在后，是柔性的，经常是“只占不补”、“占优补劣”、“多占少补”，很难保障补地的数量和质量。

土地供应向小城镇倾斜 提高人口承载能力

在城镇化进程中，如果城镇化、工业化、农村土地利用制度设计科学严谨，我国完全有把握形成梯度适宜、分级承接的农村转移人口分布格局，不会出现农民“一窝蜂”进城，大规模挤入大城市的问题。

重庆等地实行户籍制度改革，超过半数以上的农民都选择进入小城镇，既是因为小城镇门槛较低、成本较少，也是因为小城镇距离农民原居住地较近，社会环境、人际关系较为熟悉。大量农民转户进入小城镇，给政府城镇化战略以启示：应把发展中小城市和小城镇作为优先选择，使中小城市、小城镇作为吸纳农民的主要载体，在土地集约、节约利用的基础上，保障小城镇用地供应，以配套完善基础设施、公共服务能力建设。

不少基层干部和专家认为，土地供应是城镇化发展的基础，要真正建立起“人地挂钩”的机制，解决好“地随人走”的问题，农村人口迁移到哪里，这些人口所占用的建设用地就转移到哪里；从哪里迁出的人口，哪里就相应减少这些人所占用的建设用地面积，促进城乡人口、土地要素的平衡流动。

建设用地指标保重点工程和大项目无可厚非，但在城镇化进程中，农村人口向小城镇转移已成其主要选择，与此相配套的土地供应不仅应倾向GDP和财政收入的增长，也应服务于构建合理的城镇体系，在集约、节约利用土地的基础上，建立和完善土地供应向基层倾斜的机制，提高人口承载力。

不少基层干部和专家认为，小城镇在城镇化进程中是转户人口最主要的落脚地，建设用地紧缺制约着城镇化体系的完善，必须妥善改革土地供应模式，在保证满足城市建设、工业发展需求的同时，适当向小城镇倾斜已成为必然选择。应考虑节约、集约利用土地，盘活存量，在用地安排上，尽量按照集约、节约标准，根据单位人口承载量和经济密度，走内涵式发展道路。(半月谈 记者李松)