城镇化承载压力显现 小城镇人口向中等城市看齐

两条“供地线”吃紧 小城镇用地受限

在城镇化进程中，小城镇用地吃紧，是由我国目前用地分配格局所决定的：我国城镇用地主要有两条“供地线”：一是国家年度下达新增建设用地指标；二是城乡建设用地增减挂钩指标。

国家下达的新增建设用地指标是一个地区城镇土地供应的主渠道，目前新增建设用地指标在大城市、中小城市、小城镇三级城镇体系中供应严重不均衡。以重庆为例，“十一五”期间，国家每年下达给重庆的新增建设用地指标平均为150平方公里左右，其中93%用于保障重庆主城区和30个区县城用地需求，而900多座小城镇获得的指标仅占7%。由于用地紧缺，不少小城镇人口密度每平方公里近万人，完全可以比肩一些中等城市。

以渝西经济大区江津区为例，根据土地利用总体规划，到2020年，该区可获得国家下达新增建设用地指标80平方公里，其中68平方公里落在江津城区，用于保障重点工程项目和工业园区建设，分到区内24个镇街指标平均约0.5平方公里。

江津区国土局耕地保护科科长周思恒说，由于缺乏新增建设用地指标，区内不少乡镇居民住房、学校、医院等基建和公共服务设施建设多年无法改善，少数中心城镇人口密度在每平方公里万人左右，连带引发小城镇房价高企、学校大班制、基层医院看病难等一系列问题。

而在城乡建设用地增减挂钩指标方面，由于这一指标由地市一级统一调剂，大部分指标被调走，留在小城镇的比例偏低。西南政法大学副校长刘俊说，由于经济社会发展迅速，各级政府都有“抢地”冲动，地市一级政府对本区内建设用地增减挂钩指标分配有决定权，这些指标大部分以保证重点工程和工业园区建设为导向，而不是用于提升小城镇空间人口承载能力。

现行的城镇用地分配格局，导致小城镇建设用地资源紧缺，并变相产生出不少土地违法利用现象。半月谈记者曾在河北、四川、重庆一些地区调查采访发现，由于土地供应紧缺，一些基层政府纷纷推出各种“变通”做法，违规、违法用地，成为目前土地资源保护中的突出问题。

一是通过以租代征方式对农村土地进行流转或征占耕地，有的地区出现了大量由多家农户甚至部分村庄土地“出租”给开发商搞商业住宅的现象。

二是以小城镇建成区拓展的名义，在未取得合法用地手续的情况下，擅自将农村集体土地改为国有建设用地，一些城镇建设用地项目甚至无视法律规定，未批先用、少批多占或者边报边用。

三是在现行土地政策的“灰色地带”上做文章。在一些地区，建设用地“增减挂钩”实行的是“先占后补”的模式，政府占地在先、是刚性的；补地在后，是柔性的，经常是“只占不补”、“占优补劣”、“多占少补”，很难保障补地的数量和质量。