国防大学教授谈军费管理革命：钱花得不对最要命

钱花得不对最要命——谈谈方兴未艾的军费管理革命

谁能占领资源配置效率制高点，谁就能在未来战争上赢得主动，舍此不可能实现强军目标

世界军费管理革命，是美国等西方国家建立完善以规划-计划-预算制度（PPBS）为主要内容的资源配置方式革命，它始于20世纪60年代，一直延续至今。这一革命对新军事革命至关重要。

上个世纪60年代以前的美国，一直实行传统的“基数滚动预算法”，国防预算并不是根据战略需要作出的，而是以上一年国防预算执行数和分配比例为基础确定的。在这种制度下，国防建设缺乏统一规划和协调，空军强调发展陆基洲际导弹和战略轰炸机，忽视陆军空中支援作战需要，并竭力限制海军航空兵发展，防止出现“第二空军”；海军强调发展核动力航空母舰，设想以“北极星”弹道导弹取代空军的战略导弹；陆军则反对建设战略核系统，主张重新把战略关注点集中于常规战争，努力发展固定翼飞机和直升飞机，强烈反对海军扩大陆战队，防止出现“第二陆军”。于是，各军种都在寻求自身经费和项目数量最大化。

这种矛盾和混乱的局面，造成巨大的资源浪费。1951年至1958年，美国军费比苏联多开支1376.8亿美元，国防建设速度却明显落后于苏联。1957年8月26日，苏联宣布洲际弹道导弹试射成功，同年10月4日又成功发射人造卫星，这极大地震撼了美国。总统肯尼迪上台后，立即责成国防部长麦克纳马拉解决军费管理效益问题。

麦氏毕业于哈佛大学，谙熟统计分析和科学管理理论，曾当过福特汽车公司总经理。他出任防长后立即进行一系列大刀阔斧的改革，其中最为令人瞩目的是将现代企业管理的思路和方法用于军费资源配置制度改革，推行PPBS制度。根据这一制度，军费分配不再按以往年各军种分配数额为基数对资源进行切块，而是根据国防安全需要编制远期的战略规划、中期建设计划、近期的年度预算，从而有效改变以往预算与任务分离、各军种项目重复建设的状况。

PPBS制度的实施极大地提高了国防费效益，被公认为世界军事预算制度的一次“革命”。麦氏任国防部长7年间，共节约1000亿美元，相当于当时一年军费开支。目前，英国、法国、日本等许多西方国家都建立了这种预算制度。

分析出最优效费比

新军事革命发生之初，PPBS制度的推行存在缺乏执行力和资源浪费严重等问题，妨碍了体系作战能力的形成。美军认识到，没有相应的资源配置方式变革，以作战理念、作战样式、编制编成等要素构成的显性军事革命难以持久。于是，从上世纪90年代中期开始，美军以强化联合作战能力的整体筹划和顶层设计为牵引，建立“联合能力集成和发展系统”，加强规划计划与体系作战能力需求的协调，在原有的规划-计划-预算体系中加进“执行”（E）环节，形成规划-计划-预算-执行制度（PPBES），进而完成PPBS适应信息化战争形态的改造。由此，PPBES制度与联合作战编制编成、信息化建设并称为驱动新军事革命的“三驾马车”。

建立系统化的资源配置制度是实行军事革命的先决条件。在这方面，PPBES制度具有优秀的系统整合基因。其运行的基本程序是：根据国家安全形势确定国家安全目标，根据国家安全目标制定国家军事战略，根据国家军事战略及其目标合理确定各项任务，根据任务确定各种军事力量发展的规模和结构，根据军事力量发展的规模和结构确定军费的分配，根据各种军事需求重要性的不同，确定资源优先分配的等级。这样，就把整个国防和军队建设的各个方面科学统筹起来，形成一种资源配置的系统集成。在PPBES中，只要是完成同一类任务，均须将经费统一纳入一个项目或类别中，进行分析比较和综合平衡，以决定其优先顺序和取舍。

系统配置必然要求结构优化。利用PPBES的结构优化功能整合各军种建设资源，可以有效地克服各军种各自为政、重复建设的弊端，迫使那些“不顾效益而漫天要价的将军”从经济效益角度，思考国防和军队建设。我们可以看到，国际金融危机发生后，西方国家缩减了国防预算，但对新型力量建设投入却不降反增，纷纷对本国高端科技和新型力量建设进行超前部署；许多国家军队维持性经费比重不断下降，建设性经费比重显著上升，尤其是高新技术武器装备建设、信息化建设、特种力量建设等费用增加很快。

管理成本控制是提高管理效益的核心问题。上世纪70年代，美国曾做过一项评估，武器装备技术升级比率为每年4.5%，照此计算，1975年美国一年的国防预算额，到2054年将只能购买一艘军舰、一辆坦克和一架飞机。事实确实如此，最初研制的轻型隐型飞机造价不超过1000万美元，而“B－2”隐型轰炸机价格为22亿美元；目前“宙斯盾”驱逐舰的价格为10亿美元，一艘“尼米兹”级航母裸舰为45亿美元，舰载机为100亿至200亿，而一艘即将装备美军的福特级航母裸舰的预计价格竟然高达140亿美元！如此算来，一个航母编队战斗群至少要花费几百亿美元。可以说，信息化建设成本高昂、装备成本攀升等多种因素，比以往任何时候都更加依靠效益发展，只有最大限度地减少管理成本，保证军费向战斗力生成的关键领域和重点方向投入，才能生成和保持战斗力。

因此，西方国家注重严密的成本效益分析，对每个军事项目都要用运筹学方法和计算模拟技术，分析出最优效费比。西方国家还实行军费全程管理制度尤其是军费监督制度，普遍加强预算执行的严肃性和刚性。

确保向“打胜仗”聚焦

西方国家持续数十年的军费管理革命，引发思考。

要占领资源配置效率制高点。环顾全球，谁能占领资源配置效率的制高点，谁就能在未来的战争上赢得主动。在这场较量中，各国武器装备等硬件上的差距只是显性和表面的，而制度管理方面的落差则是隐性和内在的。我国国防建设与发达国家相比，具有“补差”和“跨越”的性质，资源需求矛盾特别突出。必须通过制度创新，实现效益型发展，舍此不可能真正实现强军目标。在这个过程中，以加强军费科学管理为核心内容的改革极为重要。如果不加快改革，就不可能适应中国特色军事变革的要求，也不可能为转变战斗力生成模式提供优质、量足和可持续的资源保障，就会进一步拉大与世界新军事革命先行国家的差距。

要冲破局部利益的藩篱。我国军费管理体制，总体上仍处于由传统体制向现代体制转型阶段。军费资源统筹力度不够，预算方法有待改进，重复建设、资源浪费等问题依然存在。只有构建并逐步形成我国自己的规划-计划-预算-执行制度，并使之有效运行，才能冲破局部利益的藩篱，科学确定国防费规模和结构需求，确保资源配置向“能打仗、打胜仗”聚焦。

要走现代军费管理制度之路。西方国家的实践告诉我们，在提高军费效益上，没有别的选择，只能走现代军费管理制度之路。可以说，能否建立和运行现代军费管理制度，是能否大幅提升军费效益的关键所在。比如，以双重监督制度提升军费运行管理效益，是世界各主要国家的通行做法。结合外军经验，着眼我军实际，我们应积极探索实施内部审计与外部审计相结合的监督制度。（特邀嘉宾：国防大学教授姜鲁鸣）