江苏省发展改革委“阳光发改”建设记（下）

走进绿树掩映中的江苏省发展改革委办公大楼，位于三层的321室是“阳光发改”运行监察室，正面墙上，由“新金陵画派”重要代表人物、江苏省国画院国家一级美术师秦剑铭题写的“阳光发改”四个白底红字，隽秀而不失遒劲。

江苏省发展改革委监察室工作人员李仁杰指着墙上两个悬挂在“阳光发改”字匾下的大显示屏告诉记者，在这个不大的办公室里，每天至少有2名工作人员值班，他们的职责是监督网上权力运行过程中系统提示的异常情况，依法发起督察督办。

“阳光发改”的开通运行，实现了江苏省发展改革委所有业务处室、所有行政权力事项和网上行政监察的“三个全覆盖”，实现了与公文办理、核心业务和绩效管理的“三个相融合”，而且正在逐步实现向部门内控管理、权力运行分支流程和非法定的行政权力事项的“三个延伸”，实现了对行权过程的动态监督、对项目建设从审批到竣工验收的全程监督。

记者注意到，在“阳光发改”系统中，监督和被监督、监督者和被监督者，这一极富哲学思辨的“对子”，在其决策者的顶层设计下实现了和谐统一。决策者对其网上行政监察平台进行了革命性的创新设计，它把监督者与被监督者同时推上了阳光行权的前台，不让一项权力“体外循环”，在制度面前谁也不例外。

权力运行全流程跟踪，监督无处不在

陈明是江苏省发展改革委工业处调研员，作为这个拥有12项行政权力事项的核心部门工作人员，他认为“阳光发改”系统的最大亮点是集成。“电子监察、发文、审批，全部在网上，项目流程加快了。现在，如果项目单位材料齐全、规范，几乎没有悬念。”陈明说，“阳光发改”系统将政府承诺的每个工作日分配到每一个环节，收文、办文、校对……每个环节的时间要求很明朗，每个人必须将自己的职责在程序设定的时间内完成。“领导可查阅所有权力事项的办理过程及内容，每个人都不想‘吃批评’。”

江苏省发展改革委投资处处长彭大刚的最大感受，是现在的工作效率大大提升了。现在他几乎形成了一个习惯，就是到相关处室走走，问问与自己有关的审批、核准项目，运行流程到哪里了，什么时候能到自己这里。因为自己还没看到办件呢，网络系统就自动报警提示“时间到了”。

“阳光发改”系统实现的电子监察范围包括：行政权力网上公开透明运行的受理、承办、审核、批准、办结等全流程各环节的运行情况；网上办理的依据、条件、数量、权限、程序、期限以及所有的相关材料；流程被挂起、中止、延期的原因。甚至，各处室及其工作人员在行使权力过程中的工作效能、遵章守纪及履行职责等情况，也逃不过“电子眼”的跟踪。

记者看到一份今年3月份的电子监察情况统计。统计数据显示，3月份“阳光发改”系统共办理办件700件，涉及18个处室 19项行政权力事项。其中，当月新接收的办件146件,办结38件（不予受理2件），暂停35件。电子监察平台自动发起提醒34次（34件），预警126次（73件），报警16次（16件）；上月未办结、当月继续办理的办件554件，办结74件（不予受理1件），暂停42件，电子监察平台自动发起提醒2次（2件），预警109次（73件），报警18次（18件）。

“阳光发改”还通过加强对“暂停”项目、重大项目稽察、政府投资项目竣工验收的重点监管，特别是强化对重点投资项目现场的电子稽察和视频监控，实现了包括从规划、立项审批，到竣工验收、后评价等项目建设全流程的监管。如果办件材料附件不全、工作人员不按规定流程办件、超过承诺时限办件，系统自动进行预报警提醒，监察人员将及时发起督察督办。

行政权力运行平台保留了行政权力事项运行流程中的所有数据记录，操作人员不能更改记录内容。即便是错误数据的删除、也要书面说明删除原因，经分管领导批准后，由办公室委托信息中心负责变更。也就是说，即便是删除错误信息，也是在阳光监督下进行。

江苏省发展改革委46项法定行政职权中，16项行政处罚权力事项含有自由裁量权。江苏省发展改革委党组成员、纪检组长吉龙认为，行政裁量权空间过大，缺乏具体的裁量条件和标准，容易导致执法结果畸轻畸重、同案异罚、故意拖延等现象，助长执法腐败。

为规范行使自由裁量权，江苏省发展改革委制定出台了行使行政处罚自由裁量权实施办法，在法律、法规、规章的框架范围内进一步划分了行政处罚自由裁量等次，按照违法行为的不同程度（轻、中、重）将每项处罚自由裁量权细化为三档，明确每个档次的处罚数额或处理方式。江苏省发展改革委将上述规定固化到“阳光发改”系统的运行程序中，用信息技术推动刚性执法。

2012年8月21日，吉龙带领稽察办、法规处、监察室和“阳光发改”系统承建单位有关人员专程赴江苏省对口支援新疆伊犁哈萨克自治州前方指挥部，考察援疆项目电子监察系统的建设和使用情况，并深入实地考察了特克斯双语中学、吐达洪巴依大院修复等在建援疆项目。

作为经济发达省份，江苏省对口援建任务重，新疆、西藏、青海、贵州、四川都有江苏对口援建的大量项目。这些项目的施工进展情况、项目资金管理情况，一直是江苏省发展改革委的稽察重点。此时，江苏省发展改革委党组酝酿将所有援建项目上网，实现在线监察。

其实，重大项目稽察并不是法定权限，完全可以不“上网”。但是，江苏省发展改革委在“阳光发改”系统建设中搭载建立了重大项目数据库。“这样既可实现信息共享，互联互通，又可实现既监督，又服务。”吉龙说。

吉龙告诉记者，目前，新疆伊犁的援建项目初步实现了与“阳光发改”互联互通，可远程调阅原始档案、稽察项目工地进展情况。

省内邳州市中央预算内投资大型沼气工程项目、宜兴市农业生态湿地综合利用工程项目等200多个重大项目，已经上网运行。扬州市在120个项目的工地上装了摄像头，当地工作人员不仅可以实时看到项目数据和项目施工现场情况，还可以实时要求项目单位通过系统上报项目数据资料，缩短了时间与空间距离，大大提高了项目稽察的效率。吉龙说，用这样的方法进行监管，骗项目、骗资金的现象就不可能再发生了。

吉龙强调，优化权力流程，还必须规范运作，节点必须公开。流程为什么往下运行，必须有依据；流程为什么终止运行，必须有依据；如果在系统红灯报警情况下项目流程还在运行，必须说明情况。网上是全程留痕的，为以后跟踪问责留下了依据。

江苏省发展改革委“阳光发改”建设记（中）

制度＋科技 一场彻底的自我革命——江苏省发展改革委“阳光发改”建设记（上）

对监督者再监督，不留权力真空

吉龙所称的电子监察，是指运用现代计算机网络技术对行政权力的运行情况进行事项察看、全程监控、预警纠错，对监控结果进行统计分析、绩效评估，对发现的问题进行督察督办、对行政相关人员的投诉进行调查处理，以及在一定的情形下，提出监察建议或做出监察决定。

那么，承担监察职能的监督监察人员，其权力到底有多大？

记者看到江苏省发展改革委一份规定是这样表述的：监察室有权根据统一标准设置行政权力运行、预警纠错、督查督办、投诉处理、绩效考核等反映网上运行情况的各类统计报表，定期向上级监察部门报送统计数据；有权根据考核时间、考核对象等属性要求查询和统计绩效考核数据，形成排名；有权根据时效异常、流程异常、内容异常、裁量执行异常、督办回复及时性和投诉认定等情况，进行综合评分，并根据权重扣分，最终产生统计报表通报考核对象排名……

古人云：善禁者，先禁其身而后人。这句格言所蕴含的深刻哲理在“阳光发改”系统的设计中得到了鲜明的体现。在“阳光发改”设定的程序中，即便是承担如此重要职责、专司行政监察的部门，他们的权力也不是脱缰的野马，同样是受约束的，他们行使权力发起督察督办的全过程，在“阳光发改”系统中同样全程留痕，全程具有可追溯性。

吉龙告诉记者，江苏省发展改革委通过对监察权力事项的调整、对规范性文件的审查，以及对报警处理及时性和督查督办业务流程与时效的全方位监察，加强了对监督监察人员的再监督。

在“阳光发改”系统中，顶层设计者对这种再监督机制进行了缜密的制度设计。“因为监督工作是在网上进行的，所以，监察人员何时开机、何时关机，网络会自动记录，工作人员不能弄虚作假；开机以后监察人员是否浏览系统运行情况，是否对系统提示的情况异常发起督办、提醒、询问，系统也会自动记录留痕。”作为一名监察人员，李仁杰向记者介绍自己如何“被监督”。

“不仅如此，‘阳光发改’系统自动生成的监督信息，还要挂到省委、省政府的网上，接受省委、省政府的再监督。”李仁杰进一步介绍。

“阳光发改”系统建立了以监察工作人员为核心的基础数据库，其中包括监察工作人员的姓名、单位、出生年月、性别、政治面貌、学历、联系方式、职务、编制情况等信息要素，并对监察人员分级设定了权限，在由纪检监察部门核准后统一规范管理。

孔子的学生子思作《中庸》时开篇第一句是：“子程子曰：不偏谓之中”，又说：“中者，天下之正道。” 30年前，陕西宝鸡发现了一尊周朝的河尊，上面清楚地记录了迄今可考的出现最早的“中国”二字。据文字训诂学释义，作为典型的象形字代表，“中”的中间一竖是旗杆，一竖上的“口”是挂在旗杆上的大旗。古人告诉我们，“中”就是旗帜，“中”就是天下正道。

如果用这样的历史眼光去审视“阳光发改”的决策意图，不难发现，从其监督者与被监督者一道接受“阳光”的洗礼，到决策者与“外脑”第三方一样阳光行权，可谓不偏不倚，行的是正道、大道。“阳光发改”从设计到运行，不仅是一项长效性的制度创新，而且是对传统精神的坚守和传承！

创新引发强烈反响，蹊径原来通大道

4月25日，记者正在江苏采访。当天，天津市发展改革委系统组织的一支专项考察组刚巧来到江苏省发展改革委就“阳光发改”实地学习、取经。

大船定能远航。“阳光发改”在摸着石头趟过九曲回环的“河”而后开通运行以来，其影响力不断释放和扩大，引起各方极大兴趣。重庆、天津、湖北和江苏省内的泰州市等省辖市的发展改革委陆续前去实地观摩、取经，以资借鉴。

在2012年3月29日~30日于河南郑州召开的全国发展改革系统纪检组长会议上，江苏省发展改革委所作的“阳光发改”系统介绍及其演示短片在会上引起强烈反响。国家发展改革委党组成员、纪检组长刘晓滨在大会讲话中多次提到江苏的工作，并给予了很高的评价。在随后的分组讨论会上，各省发展改革委纪检组长对“阳光发改”系统给予了充分的肯定，认为整个系统构架科学、内涵丰富，实用性很强。参加会议的中央纪委一室和监察综合室有关负责人要求江苏省发展改革委提供系统介绍短片，挂到中央纪委网站上向全国推广。

同年4月12日，江苏省发展改革委举行专题汇报会，向江苏省纪委汇报“阳光发改”工作进展情况。江苏省纪委副书记、监察厅长江里程等五位厅级领导到会听取汇报。江苏省发展改革委主任陈震宁所作的“阳光发改”介绍和随后播放的“阳光发改”系统展示短片，得到了与会者的充分肯定。江里程指出：江苏省发展改革委党组高度重视、纪检组工作得力，是“阳光发改”成功的关键因素。“阳光发改”电子监察系统，在构建党政机关惩防体系方面作出了积极的探索。

同年4月19日，河北省发展改革委监察室、法规处、办公室、河北省信息中心负责人，以及河北10个省辖市的发展改革委纪检组长、监察室主任，在南京召开河北省发展改革系统纪检组长工作会议，现场学习、调研江苏省发展改革委“阳光发改”系统建设情况。这是河北省发展改革委首次在外省召开此类会议，可见其中饱含要义。

同年12月24日，江苏省预防腐败局在江苏省发展改革委召开部分省级机关行政权力网上公开透明运行工作现场推进会，31个省级政府部门的行政权力网上公开透明运行工作负责人共70余人观摩了“阳光发改”系统。

今年1月10日，国家预防腐败局副局长崔海容在北京专门听取了江苏省发展改革委“阳光发改”系统建设工作汇报，并对系统建设取得的成果给予了充分肯定，认为值得在全国范围内宣传推广“阳光发改”。

今年3月22日，全国发展改革系统纪检监察工作会议和“阳光发改”现场会在江苏召开。刘晓滨在会上进一步强调，国家发展改革委决定这次会议在江苏召开，实际就是要全国发展改革系统的纪检监察机构向江苏省发展改革委学习取经。刘晓滨将江苏省发展改革委的创新之举喻为“壮士断腕”、“自我开炮”，称之“具有政治勇气”。