半月谈：户籍改革面对三大焦点问题

新型城镇化核心是“人的城镇化”，而“人的城镇化”关键在于户籍改革。户籍改革已被中央列为今年的一项重点工作，它关系无数人的切身利益，为社会所广泛关注。人们明白，户籍改革是大势所趋；人们也担忧，户籍改革会不会带来种种难题和风险？

“带地进城”会不会增加土地撂荒？

在我国城镇化进程中，农民转户进城主要以征地“农转非”、“土地换社保”方式获得市民身份和待遇。但随着农村土地附着权益增加和农民将土地作为保障的需要，很多农民转户进城不愿放弃农地，甚至出现激烈的“土地维权”。

为保障转户农民土地权益，国务院办公厅在2011年第9号文件中，要求“现阶段，农民工落户城镇，是否放弃宅基地和承包的耕地、林地、草地，必须完全尊重农民个人意愿，不得强制或变相强制收回。”作为统筹城乡综合改革实验区，重庆在户籍制度改革中，也规定“户籍不用土地换”，农民转户进城后，仍可保留农村土地权益。

农民进城不用放弃农村土地，是平稳推进城镇化的一种尝试。“土地与户籍脱钩”能保障转户农民土地权益，但也有人担忧如此一来农业生产会出现两个风险：一是农民进城后，其农村土地被撂荒；二是农地细碎化，不利于规模经营。

记者综合重庆各级部门的调研和基层采访见闻，发现这些情况尚未出现。据重庆农业部门综合调查，2010年至2012年重庆虽有近360万农户转户进城，涉及承包地300多万亩，但全市粮食播种面积仍然维持在3390万亩左右，粮食总产量稳定在1130万吨。截至2012年底，重庆粮食实现“五连丰”。

记者采访发现，农民“带地进城”后，农村未出现大规模土地撂荒、规模经营还有进一步发展，主要有3个原因：

一是户改对象大都是在城市打工的农民工，这些人长期脱离农业生产，转户并不改变土地生产状况。

“除了少数偏远、地力很差的土地被撂荒外，农民工在转户前，其实就已将土地交给亲戚、朋友耕种或流转给农业大户、专业合作社生产。转户并不必然会提高土地撂荒率。”重庆市发改委副主任徐强说，在各区县，不少农民也并非整户转户，全家进城，留在农村的父母或子女仍可以耕种土地。

二是在户改中，就近就地转户比例高，这些转户“新市民”也可以就近耕种自己的土地，不少人“身份是市民，仍在干农活”。

三是近年来重庆农村土地流转速度加快。土地租金上涨，人地远距离分离的“新市民”愿意将土地流转给大户、专业合作社等新兴农业生产主体经营。

重庆户改两年多转户农民承包地处置情况初步表明，通过逐渐提高农业比较效益，提高土地租金收益，鼓励发展规模经营，转户农民的土地也能得到集约利用，规模农业发展有更大空间。

放开户籍会不会“一窝蜂”进大城市？

我国在推动户籍制度改革过程中，转户农民到底主要应该进入小城镇还是大中城市历来是争论的焦点问题。一些专家认为，城镇化发展，应重点引导农民进入大中城市，这对拉动GDP和财政收入作用明显，效率也比较高。而很多农民却说，进入大城市，如果没有稳定的就业渠道，可观的收入，将难以立足。

城镇化不是农民“一窝蜂”地进城，而是农民理性地有选择进城的过程。在重庆，有近6成农民选择转户进入小城镇，很多人表示，大中城市的居住环境固然比小城镇整洁、方便，但居住成本也比小城镇高很多。在城里吃饭贵、看病贵、住房贵，连喝口水都要花钱，如果没有稳定的工作和收入，没有足够的钱买房，肯定不愿搬到主城或区县城。

重庆开县中和镇白果村农民谭爱平全家3口人今年4月都转户到镇上，他给记者算了笔账：“我在中和镇上买了一套140平方米的房子，花了不到10万块钱，这样就把家安顿下来了。家里的土地距镇上不到1公里，我们虽然成了城里人，平时仍然可以种粮、种菜，基本口粮不愁。如果转户到开县县城居住，单是买个七八十平方米的房子就要20多万元，而且日常的生活开支更大，人生地不熟。这样算下来，转户到县城还是划不来。”

农民自主转户进城的分布格局，给政府城镇化政策以启示：以发展中小城市和小城镇作为优先选择，使中小城市、小城镇成为吸纳农民的主要载体，在财政投入、土地供应、基础设施建设和公共服务配套方面给予倾斜。

新型城镇化的核心是“人的城镇化”，要让转户农民在城镇“留得住，容得下、过得好”，就必须不断加快小城镇、中小城市产业发展，提高吸纳就业能力；同时完善其交通、水电、通讯等基础设施，增强教育、医疗、卫生、文化娱乐等服务能力，使人们能过得方便、舒服。

巨大成本会不会带来改革风险？

钱从哪里来？这是困扰诸多民生改革的难题。在户籍改革中，每年大量农民转户进城，要使他们享受城市公共服务和社会保障，也需要巨大投入。而解决户改成本难题，关键要巧妙设计，政策引导，让政府、企业、“新市民”等社会各方共同分担，让巨额改革成本“化整为零”。

对转户“新市民”而言，核心要义是让“农民带着财产进城”，使土地增值收益侧重于解决转移人口市民化问题：一方面通过改革征地制度，调整现有土地增值收益的分配结构，大幅提高农地征收的补偿标准；另一方面是完善农民土地财产权，在农民自愿前提下，探索制度创新，使农民耕地使用权、宅基地使用权、房屋所有权实现市场化变现。

对企业而言，应强化其依法承担转户居民养老、医疗、失业等社会保险成本的意识。按照规定，在农民工转户后，养老、医疗保险企业缴费比例将提高，这些成本花费是企业应尽的社会责任。

而政府则应承担城镇基础设施建设和公共服务投入成本。农民工早已作为常住人口居住在城市，其转户后，并不会对城市基础设施和公共服务带来大的冲击，农民工转户后社会保障待遇的提高，由政府按照“缺什么、补什么”的原则，在就业培训、保障性住房建设、学校配套等方面加大投入，这也是城市发展的应有之义。

同时，作为一种制度探索，政府也可以调整目前土地出让金用途分配，将一定比例土地出让收益专项用于农村转移人口的保障性支出，以弥补“新市民”公共支出的短板。

专家认为，户籍改革的成本投入，从时间上看，并非一次性投入，而是有着10年至20年的分摊期，相当部分成本不需要即期支付。例如，在城市养老、医疗、教育、就业等方面，养老和医疗是支出大头，但从目前来看，主要转户对象是新生代农民工，大规模资金需求会在20年以后发生，不会形成当期的资金压力。如果制度设计完善，农民转户规模平稳，不会产生大的改革风险。（《半月谈》2013年第8期，记者李松）