专家称大部门制轮廓初步成型 从国计民生领域动手

3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》正式公布。中国行政管理学会执行副会长高小平接受本报专访时表示，改革方案把职能转变放在比以往任何一次行政体制改革更加突出的位置；同时，改革方案在推进国务院大部门制建设上迈出了坚定有力的新步伐，这也是本次改革的一大亮点。

与上一轮改革有同有异，大交通、大社会、大卫生格局基本形成

高小平说，这个改革方案与此前的第六轮国务院机构改革有两个共同点。

第一是前进步伐大体相同，保持“匀速运动”。这两次改革，国务院正部级机构都是减少4个，其中组成部门（相当于外国的内阁机构）减少2个。上次改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门27个，这次改革后国务院组成部门为25个。

第二是都把公共服务部门的整合和加强作为重点，选择改革部门都是各方面改革呼声较高而条件又比较成熟的机构。如上次把人事部与劳动社会保障部合并成立人力资源和社会保障部，整合交通部、中国民用航空总局的职责，以及建设部的指导城市客运职责，组建交通运输部，使政府的人才公共服务和交通公共服务整体能力得到提升。这次机构改革是围绕公共交通服务、公共卫生服务和公共文化服务展开的，包括将铁道部的行政管理职责一部分并入交通部，一部分纳入新成立的交通部管理的国家铁路局，整合加强卫生和计划生育、食品药品监管职责，整合新闻出版和广播电影电视管理机构等。

“但这次国务院机构改革也有不同点，有创新点。”高小平说。

第一个不同点是这次精简和整合机构的力度更大，涉及的国务院部门下的司局机构更多，职责整合的力度比上次大，提出“最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责”，说明国务院机构改革正在向纵深发展。

第二个不同点是上次在大部门制上是进行探索，刚破题，迈出了第一步，这次则是朝着明确的方向前进，并通过这轮整合式改革，使我国的大交通、大社会、大卫生的格局基本形成，大文化、大能源、大市场监管有了重大推进。可以说，大部门制的轮廓逐渐浮出水面，初步成型。

顶住国际金融危机压力，凸显政府的改革决心

从当前国际形势和其他国家行政体制改革的情况看，高小平认为，这次的改革方案是个稳中求进的好方案。

近5年来，由于各国政府都在忙于应对国际金融危机，世界各国中央政府行政改革基本处于停滞状态，有的发展中国家机构设置相当多，前些年曾经试图提出精简，但是遭遇到国际金融危机影响后，这几年绝大多数国家没有减少政府机构。我国顶住国际金融危机影响仍在加大的压力，继续坚定走简政放权、大部门制机构改革的路子，凸显出改革的不可逆性特点和政府决心之可贵。

改革从关乎国计民生的重要领域动“手术”

高小平说，这次改革涉及的部门职能调整，都是关乎国计民生的重要领域。

改革首先拿铁路管理的政企不分“开刀”。方案提出实行铁路政企分开，并将把铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，交通运输部全面负责综合交通运输体系建设。这项改革如果得到顺利实施，不仅能提高群众出行的可选择性，而且能实现民航、铁路、公路运输之间的无缝隙连接，这将大大提高我国交通运输体系的产业能力和服务效率。

计划生育是我国的基本国策，我国实行党政一把手负总责和考核“一票否决”制，现在的国家人口与计划生育委员会的职责已经比较模糊。因此，深化计划生育管理体制和医药卫生体制改革需要通盘考虑。这次改革方案将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。这将有助于统筹资源配置，有助于制定和实施国家基本药物制度，有助于加强和改善计划生育的管理和服务工作。

食品安全是老百姓最关心的热点问题。但我国对食品的监管分散在多个部门，食品生产、流通、消费等环节分兵把口，责任不清，监管难度很大。这次改革方案将监管职责基本上集中到一个部门，组建国家食品药品监督管理总局。今后食品安全问题只有农业部和这个总局管理，从田头一出去就进入统一的管理机构全程控制之下。方案还规定新组建的国家卫生和计划生育委员会负责对食品的安全风险进行评估和食品安全标准的制定，这就使“运动员”和“裁判员”分开了，实现了权力的制衡和制约。

能源是人类最重要的战略性物资。这次改革将现副部级的行政机构国家能源局与正部级的事业机构国家电力监管委员会的职责整合，重新组建行政管理机构——国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。这对于高效实施能源发展战略、科学制定能源利用规划和产业政策，强化能源监督管理，具有十分重要的意义。

改革为加强市场监管提供体制保障

“市场监管是政府基本职能之一。”高小平表示，从加强市场监管这个视角看这次改革，大文化体制、大食品安全监管体制和大海洋执法体制有新进展。

构建统一的文化市场监管体制是酝酿很久、条件成熟的事。很多省区市都已经实行了机构整合，文化执法领域的综合执法机制也普遍合并了，现在对国务院的新闻出版和广播电影电视管理机构进行改革是水到渠成的。这次改革方案将新闻出版总署、国家广播电影电视总局这两个正部级的直属机构合并，组建国家新闻出版广播电影电视总局，为进一步推进文化体制改革提供了一个大平台。

大食品安全监管体制在我国政府机构历史上也是一个不小的突破，而加强海监统一执法，则是发展“蓝色”经济的需要。这次改革方案提出设立高层次的国家海洋委员会，作为国务院议事协调机构，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。它要将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，成为统一负责海上维权执法、监督管理海域使用、保护海洋环境资源的强力机构，而且还要赋予其拟订海洋发展规划的职能。这是将我国现在部分地区实施的“蓝色”经济发展规划上升为国家战略的需要。

对地方有很强辐射作用，为配套改革留余地

“大部门制改革是一项系统工程。”高小平认为，这个改革方案凸显了行政体制改革的系统性、整体性、协同性，机构改革的内容虽然是针对国务院的，但是其精神实质对全国行政管理机关都有指导性和引领性，“国务院改了，必然对地方有很强的辐射作用。”

“这次改革中解决的机构问题又与政府的很多基础性制度建设有着内在的联系。”高小平说，比如政府信息是不是公开，有没有建立以政府为主导的社会诚信制度等问题，就直接与体制机制有关，所以行政体制改革的各个方面、各个层级必须统筹进行；机构改革和转变职能必须考虑与经济体制改革、政治体制改革、社会管理体制改革衔接。

“这次行政体制改革方案从这些相关性出发，使一个方面的改革成为全面改革的一个重要抓手。”他解释，比如在解决职能越位、缺位问题，对微观经济事务干预过多过细的问题，行政效能不高的问题时，都预埋了与其他方面改革的“接口”，为下一步深化各领域的改革创造条件。这一探索，在以往的国务院机构改革中也是不多见的。本报记者盛若蔚