大部门制改革需层层突破 “实际作为”是成败关键

第二种选择，是在组成部门内部，重新定位部委与部委管理的国家局之间的关系，重新定位部委与所属行政类事业单位之间的关系。即部委拥有决策权与监督权，国家局以及改革后的行政类事业单位履行执行权。

在地方层面，至少有三种方式可供选择。一是在组成部门内部相互区分决策机构与执行机构。如深圳市的交通运输委员会。

二是行政决策中枢与政府部门相对分离。这种选择需要政治智慧和政治决断。比如顺德的行政决策中枢就是“四位一体”的联席会议，区委、政府、人大、政协等共计23人构成了行政决策中枢，16个大部门履行执行权。

三是通过“三集中”的方式科学配置审批权，实行审批与政策制定、监督的相对分离。即将各部门内部许可审批事项向行政审批办公室集中，许可审批权力向首席代表相对集中，行政审批办公室和首席代表向政务服务中心集中。部门集中精力进行调查研究、政策制定、监督监查，搞决策；政务服务中心专门负责行政审批执行。这亦可实现决策和执行的相对分离。

当然，值得注意的是，仅仅依靠行政系统内决策层监督执行层，难以完全解决对大部门的监督问题。要较为彻底地解决对大部门的有效监督问题，还应在加大社会监督的制度建设上下功夫。

“实际作为”是成败关键

选择好下一步大部门制改革的突破口，只是第一步，真正关键的工作是在机构整合之后。机构整合后的“实际作为”决定着大部门制改革能否最终成功。否则只有物理反应，而没有化学反应，很难实现改革目的，甚至还会出现“后不如前”的尴尬状况。大部门制改革，就好像是装满子弹的长枪之扳机，一旦扣动，源于其内在改革逻辑的一系列改革举措就应随之跟进，只有这样才能实现大部门体制改革的既定目的。

大部门制是一种特有的政府架构，由三个要素构成：一是行政决策中心核心化，实现对政府战略决策的领导权，克服强部门、弱政府的弊病；二是组成部门综合化，相对较少的政府组成部门既要覆盖政府的基本职能，又要把握行业规划、标准制定、政策制定、监督检查职权，实现“宽职能、少机构”；三是执行机构专门化，这样有助于提高行政效能，但其数量应根据实际需要科学确定。

目前，发达国家普遍实行了大部门制，其行政首脑办事机构数目不等，但辅助决策与综合协调的功能却极为强大。内阁部普遍在11---18个之间，是执行法律最大、最重要的行政机构，覆盖政府基本职能；内阁部以外的执行机构数目众多，履行着专门性行政职能。

比如，现在美国联邦政府设立12个总统行政首脑办事机构，15个内阁部，另设69个独立机构与政府公司。日本中央政府2001年1月6日建立大部门制，内阁机构4个，内阁部12个，独立行政法人98个。俄罗斯设立了7个总统直属机构，20个内阁部，另设若干独立机构。