大部门制改革需层层突破 “实际作为”是成败关键

推进服务型政府建设是探索建立大部门体制的根本目的所在。建立大部门制，是建设服务型政府的一个基本前提，亦是优化公共服务的必要条件。大部门制的最终成功依靠人民群众的支持，最终依靠社会力量的协助；否则，“孤掌难鸣”，行而不远。2009年9月16日，顺德撤销了原有的41个党政部门，党政机构综合设置为16个，建立了目前“最大胆的”大部门制。实践运行表明，仅有大部门制，群众还是不买账。大部门制必须让人民群众获得实惠，必须充分发挥社会组织在公共管理中的作用。因此，顺德又通过深化行政审批制度改革，让人民群众更便利地获得高质量的公共服务；又深化社会管理体制综合改革，改革社会组织管理制度，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，让社会组织获得更多的与政府协同共治的空间。从这个角度看，应按照建设服务型政府的要求，根据社会需求强度优先在社会管理与公共服务领域建立大部门制。

最后是政治条件。东部沿海地区经济、社会条件相近，为什么有的省份大部门制探索有声有色，有的地方却裹足不前？这要考虑建立大部门制的政治条件。当今世界，凡是实行大部门制的国家，都是执政党的“一把手”亲自推动，立法机构鼎力支持。在中国独特的国情下，党政主要领导亲自推动、立法支撑更显必要。

基于经济、社会和政治三个条件，下一步探索建立大部门制的突破口，有可能发生在以下四种情况同时具备的领域和地区：一是政府职责交叉有目共睹；二是职责交叉带来的问题已获共识；三是所涉及的管理和服务对象特别广泛；四是通过现行协调机制确实解决不了既有问题。

运行机制如何建设

从权力视角观察，大部门制是决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制。但是在实际操作中，这三权完全分开非常艰难，倒不如找一个切入点，即将决策权和执行权分开，并使决策层监督执行层。

在中央层面，至少有两种选择。一是将相似或相同事情的决策权交给一个部门。这种决策权体现为：规则制定权、规划制定权、标准制定权、政策制定权等。决策权统一，是规则统一的充分条件，是决策科学的必要条件，是避免政出多门的前提条件。

人们通常将精简统一效能的原则，理解为把相似或相同的事情(包括执行职责在内的所有管理职责)交给一个部门来管理，但这是不现实的。只能在战略决策层次(特别是规则制定层次)实现统一。

比如在道路交通管理方面，将执行层的所有相关职责(规划、设计、建设、路政、运政、车辆、驾驶员、交通安全与路面秩序维护等各项管理职责)都交给一个部门，当前在世界上没有一个国家能够做得到。

唯一可能的是，将涵盖道路交通管理全部要素的道路交通规则制定权，交给一个部门来负责。这就是国外发达国家参与道路交通管理的部门虽是多家，却没有出现部门扯皮的根本原因所在。而如果我国要探索建立大运输体制，大运输部掌控的首先是运输管理的规则、规划、标准、政策等抽象行政行为的决策权，同样不可能包揽运输管理的所有执行权，如包揽所有的路面执法权。