行政体制改革的“表”与“里”

三、正确处理“表”与“里”的关系

机构是职能的载体，职能是机构存在的依据。政府机构改革和职能转变一表一里、紧密相联。在谋划和推进行政体制改革中，必须分清主次，正确处理二者的关系。既要看到机构改革对于转变政府职能、理顺职责关系、优化资源配置、提高行政效率的重要作用，又不能本末倒置，只关注机构改革而轻视职能转变，甚至以机构改革代替行政体制改革。

由于机构具有外显性，必须重视机构改革对于社会的符号作用。特别是在当前社会各界对深化行政体制改革期待较高的情况下，需要通过推进机构改革，回应社会关切，凝聚改革共识和正能量，进而推动其他方面的改革。实际上，适时合理的机构改革能够促进政府职能转变。如1998年的国务院机构改革中，撤销了10个专业经济部门，极大地削弱了政企不分的组织基础，有力地推动了政府职能转变。1981年到2011年，国务院各类机构从100个减少到74个，组成部门从52个减少到27个，除精简了大量人员、提高了行政效率之外，对政府职能的转变也发挥了很大作用。

但是，转变政府职能更具根本性。如果不转变政府职能，单纯的机构拆拆并并、分分合合没有意义，而且机构调整会遇到巨大阻力。即使机构被撤并，过一段时间有可能会重设。或者虽然不再设立机构，但人员规模会出现反弹，形成“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。近些年来，一些政府部门之所以出现长期借调人员、超编进人等现象，就是因为只是精简了机构和人员，而政府职能没有转变，承担的工作没有减少，使得现有人员不堪重负。相反，如果切实转变了政府职能，一些政府机构便失去了存在的依据。皮之不存，毛将焉附？该转移的职能转移出去了，机构臃肿、人浮于事、效率低下问题就会迎刃而解，权力寻租等腐败行为的空间自然也会被压缩。

因此，深化行政体制改革，必须把政府职能转变和机构改革紧密结合起来。新一轮改革启动在即，可以预期，这次改革将在以往成果的基础上，由表及里，把政府职能转变大大向前推进一步，通过加快政府职能转变，推进机构改革，促进行政体制改革全面深化。

(国家行政学院教授、博士生导师　宋世明）