行政体制改革的“表”与“里”

刚刚闭幕的党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。从全会公报的内容看，这次改革突出了政府职能转变这一核心，在简政放权、减少微观事务管理、更好发挥市场和社会作用方面，提出了一系列重要举措。这是本轮改革不同于以往的一大亮点。行政体制改革是一项系统工程，包括政府职能转变、组织机构调整、运行机制完善、行政流程优化、管理方式创新、行政权力制约等多方面内容。在这些内容中，政府职能是深层次的、管根本的。只有把转变政府职能切实向前推进，组织机构调整等其他方面改革才能取得实质性突破，才更有意义。

一、机构改革是行政体制改革的“表”

自1982年至2003年，党中央、国务院的有关文件中往往以机构改革来指代行政体制改革。1982年1月，邓小平同志指出，“精简机构是一场革命”。1988年、1993年、1998年制定的三个国务院机构改革方案，都涉及机构职能、运行方式等内容。如：1998年2月，党的十五届二中全会和随后的九届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》，提出机构改革的主要任务是转变职能、调整分工、完善公务员制度，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。显然，在这一时期，机构改革一直是行政体制改革的“代名词”。

2003年2月，党的十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，随后十届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，明确把行政管理体制改革与机构改革区分开来。2008年，党的十七届二中全会分别审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同样对二者作了区分。

由于在很长时期内，我们常常以机构改革来指代行政体制改革，结果给人们造成一种片面认识，即行政体制改革就是机构改革。只要一提到行政体制改革，人们想到的往往就是政府机构的调整，关注的也主要是机构的撤立分合。实际上，政府组织机构只是履行政府职能、承担政府责任的载体，是政府的“表”，政府机构改革也只是行政体制改革的一项内容，尽管很重要，但远不能反映行政体制改革的内在本质和核心，更不能代替行政体制改革。